案情
2019年8月，甲市城市行政综合执法局直属中队巡查发现，某工业集中区内一集成电路公司疑似违法建设。经现场勘查，该公司擅自修建了一幢五层砖混结构建筑物，建筑面积3208平方米，作为宿舍和餐厅使用。该公司出示了一份与乙村经济合作社签订的土地出租合同书，约定该村出租一块土地给其长期使用，但未能当场出示相关批准文件。
执法人员向市自然资源局核实后，发现该建筑物占地并不是集体土地，而是某国有农场搬迁后废弃的设施农用地，该公司亦未取得建设用地批准书、建设用地规划许可证等审批手续。综合执法局在履行案件查处程序后，向该公司送达了行政处罚决定书，责令该公司退还非法占用的土地，没收该公司在非法占地上建设的建筑物，并处罚款34万元。同时，要求被罚没的建筑物内所有人员在接到处罚决定书之日起15天内无条件全部迁出。
在处罚规定时限内，集成电路公司缴纳了罚款，并将大门钥匙移交给了综合执法局。
2020年10月，工业集中区管委会发布房屋征收和补偿公告，将建筑物所在用地纳入综合路网项目征收范围。乙村经济合作社拿出与集成电路企业签订的租地合同要求对地上建筑物进行补偿，并与工业集中区管委会征地办签订了房屋征拆补偿协议，约定按70%的评估值补偿房屋78万元。
市自然资源局复核征地材料，建议工业集中区管委会征地办撤销涉及该建筑物的征拆补偿协议。乙村不服，向市中级人民法院提起行政诉讼，要求按协议支付补偿款。
分歧
《城乡规划法》《土地管理法》《行政处罚法》等相关法律法规都有罚没违法建筑物的规定，但对没收后的实物应如何管理均未作出具体规定。处置罚没违法建筑物与其他财物相比周期较长、涉及部门多，主体不清、程序不规范，容易导致管理疏漏。
管委会征地办认为，自己并不知道市综合执法局的行政处罚，实地调查发现项目范围内的这栋五层砖混结构建筑物是乙村经济合作社在使用，在市不动产登记中心没有查到该建筑物及所占土地的不动产登记，就按无证建筑的补偿原则与合作社签订了房屋征拆补偿协议。
乙村经济合作社认为，市综合执法局处罚集成电路公司未征询其意见，自己也不知道处罚情况，这项处罚涉及没收其财物不合法。按其与集成电路公司租地合同约定，若集成电路公司不再租用土地，地上所有建筑物都归经济合作社所有。因土地租金缴到2019年9月，到期后集成电路公司未续缴且已搬离，合作社将建筑物改作办公室、活动室等用途。房屋征收时合作社实际使用该建筑物，征地办应按协议对自己进行补偿。
市综合执法局认为，涉案地块原为某国有农场用地，集成电路公司在未取得建设工程规划许可证的情况下，擅自建设，违反了《城乡规划法》第四十条第一款之规定。乙村经济合作社未经允许就占用被没收建筑物，涉嫌侵占国有资产，应立即退还。该局受市自然资源局委托履行违法占地、违规建设等执法职能，但罚没财物的后期管理并不在授权范围内，该局在履行罚没程序后，已将建筑物的钥匙及处罚决定等相关材料移交市财政局。
市自然资源局认为，被没收建筑物未妥善管理，导致乙村经济合作社涉嫌侵占国有资产，应立即退还。因法律法规尚未明确没收建筑物的处置细则，该市进行综合执法改革时，对市综合执法局的受委托事项也未进行明确，但罚没建筑物属国有资产，应由财政部门管理。为确保国有资产不流失，罚没建筑物作为罚没财物，理应移交财政部门进行处置。
市财政局认为，2020年12月财政部颁布的《罚没财物管理办法》明确规定，进行权属变更登记后，可参照该办法处置罚没建筑物，但如何办理变更登记以及具体承接主体却未明确，罚没建筑物的处置程序需要进一步细化，所涉专业领域需要综合执法、自然资源、住建等部门协同处理，由执法部门将罚没建筑物组织拍卖后，以现金的方式移交财政部门，便于财政部门对国有资产的管理。如将罚没建筑物直接移交，自己不仅没有专业的人员组织完善相关审批手续进行处置，也没有足够的人力维持日常管理。
评析
要点一：没收处罚有依据，处置主体须明确
根据《城乡规划法》第六十四条和《土地管理法》第七十七条相关规定，对于符合规划的违法建筑物，如果不能采取改正措施消除对规划实施的影响，又不能拆除的，应当依法罚没违法建筑物，但没有明确被罚没建筑物由谁负责处置。罚没建筑物涉及众多部门和各种法律关系,处置过程需要自然、住建、消防、环保、城管等多个监管部门协调配合。但处置主体不清，就会出现相关部门之间相互推诿的问题，即便是财政部于2020年12月颁布的《罚没财物管理办法》，也未明确规定没收建筑物承接管理主体，而是可以在执法机关、政府公物仓、财政部门等部门之间选择。为了避免处置不到位导致国有资产流失，需要地方在制定实施细则时，明确执行部门，由其统一对罚没建筑物和其他设施进行处置。本案中，综合执法局依法罚没后，移交给财政局处置。但该市未明确罚没建筑物的承接管理及处置主体，导致被罚没建筑物未能及时处置，也未纳入有效管理。
要点二：处理方式应规范，处置款项须上缴
罚没地上建筑物和其他设施均为不动产，与其他罚没物品处置不同的是除了以实施拆除方式处理之外，需要针对不同的情形进行处置，完善用地、规划、建设等相应手续后，采取招拍挂公开出售、无偿划拨公益性使用等不同方式进行分类处置。实践中，部分地市允许违法用地单位按评估价的一定比例购回继续使用，这种方式虽然操作方便，降低了处置阻力，但导致了违法风险和成本很低，影响了执法效果和政府公信力。在细化地方处置程序时，应重点考虑没收建筑物处置的规范性，避免与现行法律、法规、规章相冲突。本案中，违法建筑物位于工业集中区，符合规划，为避免社会财富的浪费，该市综合执法局以罚没的方式进行处罚，原意是移交市财政局组织拍卖后，所得款项归入国库，但拍卖处置前须依法补办规划、用地、建设等相关手续，确保处置的建筑物合法。因该市未形成完善明确的处理程序，相关手续未能及时完善，拖延到新的项目征拆阶段，使无需进行补偿的建筑物出现权益纠纷。
要点三：日常管理要到位，进行登记很关键
在相关法律法规没有明确规定的情况下，部分地市的没收建筑物长期无法得到处置，甚至部分仍由原违法用地人使用或转让、出租，不仅造成国有资产流失，也助长了违法用地行为。实践中，浙江、福建等地在探索没收建筑物的管理模式中，设立了政府仓、资产处置公司等专业机构对没收建筑物，建立了完善手续、产权登记等程序，加强了没收建筑物拍卖前的日常管理。这类探索经验《罚没财物管理办法》也有体现，其中第二十二条规定，依法应当进行权属登记的房产、土地使用权等罚没财产和财产权利，变卖前可以依据行政处罚决定，没收、追缴决定，法院生效裁定、判决进行权属变更，变更后应当按本办法相关规定处置。将罚没建筑物的产权登记作为管理手段纳入处置程序中，以确保此类不动产权可以通过不动产登记制度获得保护。本案中，该市综合执法局与财政局以交钥匙的方式交接被罚没建筑物，管理方式相对粗放，导致了被罚没建筑物游离于有效管理之外。在处置变现之前，既未组织人力进行日常管理，也未完善产权登记手续，使得工业集中区管委会征地办误将村经济合作社当作产权人进行补偿，进而引发征拆补偿的纠纷。
如何确定罚没建筑物的处置主体、理顺处置程序等已经成为自然资源执法实践中亟须解决的难点问题。为了探索和规范罚没违法用地建筑物的处置，在《罚没财物管理办法》颁布前，部分地市结合实际制定相应的细化规定，具体实操层面因没有明确规定和政策指引，也存在执行难、执行效率低等弊端。办法实施后，地方细化规定中的处置原则、处置主体、处置方式、处置程序等内容，应依照办法的规定进行相应的调整，以确保对罚没建筑物的管理及处置依法合规。
本案中，虽然某村经济合作社的诉讼被市中级人民法院驳回，没有导致国有资产的流失，但这类纠纷案件的发生，也促使该市结合《罚没财物管理办法》的实施，重新理顺罚没建筑物处置的细化规定，确定了财政、自然、住建、消防、环保等相关部门组成的处置委员会对罚没建筑物处置方案进行审核，明确了市综合执法局罚没建筑物后，向市财政局委托管理政府公物仓的国有公司移交，由其负责申请完善用地、规划、登记等相关手续及日常管理工作，组织拍卖后所得收益移交市财政局由其上缴国库，产生的处置费用参照政府公物仓的其他财务处置费核算。通过资产管理公司作为承接主体，协调解决罚没建筑物移交或处置过程中的具体问题。
作者：朱 迪
来源：土地观察