摘要
诉愿乃是人民因行政机关所为违法或不当之行政处分侵害其权益，或机关怠于作出人民申请之行政处分而侵害其权益时，于行政体系内之救济制度。我国台湾地区之诉愿制度肇始于《中华民国临时约法》。自此后，诉愿即为人民对抗“国家”（行政机关）公权力侵害之重要基本权利。1930年之“诉愿法”确立了诉愿、再诉愿的两级制。1998年修正时，废除再诉愿，目前仅剩诉愿一级。且诉愿之性质、功能之加强和诉愿决定之拘束力在新修法中都有明确体现。但现行法仍有些规定或不合时宜，或因相关法规已修正，而有修正之必要。诉愿之提起改为向诉愿管辖机关提起、由委托机关作为诉愿管辖机关、增设拒为处分之课以义务诉愿都是未来可能之修法方向。在共同诉愿及诉愿参加上也宜有较大修正。而在诉愿制度之存废问题上，参照德日制度同时，也应注意到诉愿制度在我国台湾地区之独特性。
一、1998年修正前之诉愿制度简介
我国台湾地区之诉愿制度根源于1911年（民国元年）《中华民国临时约法》第8条之规定：“人民有陈诉于行政机关之权。”此乃中华民国诉愿制度法制化之始。于1914年北京政府修正《中华民国约法》，将人民之“陈诉权”改为“诉愿权”，并制定诉愿条例，自此，诉愿即为人民对抗“国家”（行政机关）公权力侵害之重要基本权利。1930年3月24日制定“诉愿法”，全文共计14条，此乃是我国台湾地区现行“诉愿法”之最初版本。
1930年之“诉愿法”已采二级行政内部自我审查制度，亦即诉愿、再诉愿，其第2条规定：“诉愿之管辖如左：一、不服县、市政府之处分者，向省政府主管厅提起诉愿；如不服其决定，向省政府提起再诉愿。二、不服省政府各厅之处分者，向省政府提起诉愿；如不服其决定，向中央主管部、会提起再诉愿。三、不服省政府之处分者，向中央主管部、会提起诉愿；如不服其决定，向主管院提起再诉愿。四、不服特别市各局之处分者，向特别市政府提起诉愿；如不服其决定，向中央主管部、会提起再诉愿。五、不服特别市政府之处分者，向中央主管部、会提起诉愿；如不服其决定，向主管院提起再诉愿。六、不服中央各部、会之处分者，向原部、会提起诉愿；如不服其决定，向主管院提起再诉愿。”第4条规定：“不服不当处分者，以再诉愿之决定，为最终之决定。其不服违法处分之再诉愿，经决定后，得依法提起行政诉讼。”依据此规定，诉愿人或利害关系人对于违法处分之再诉愿决定不服时，可向行政法院提起撤销诉讼，此种行政救济制度应是仿照德意志第二帝国成立前之巴登、普鲁士制度，以行政内部二级诉愿审查作为第一审与第二审，终审则由职业法官组成之行政法院担任，但仅为一级，且“全国”仅设单一之行政法院。本法所采取之重要基本规范包括诉愿期间为30日（第5条第1项）；诉愿就书面决定之，但认为必要时，得令为言词辩论（第9条）以及诉愿未决定前，原处分不失其效力，但受理诉愿之官署，得因必要情形，停止其执行，亦即执行不停止原则（第11条）；诉愿之决定，有拘束原处分或原决定官署之效力（第12条），此等规定仍沿用至今而为现行“诉愿法”所保留。1936年之重要修正则是明定诉愿决定之期限为3个月。1970年之修正重点则为下列：1.对行政处分之概念明文规范；2.行政机关对于人民申请之案件于法定期限内不作为者，视为驳回处分；3.受理诉愿机关得不发回原处分机关而迳为决定；4.诉愿人得撤回诉愿，诉愿经撤回后，不得复提起同一之诉愿；5.诉愿因逾越期限而不受理时，若原处分显属违法或不当者，原处分机关或其上级机关仍得依职权撤销或变更原处分；6.诉愿审议委员会之设置。1994年之修正更强调诉愿审议委员会之公正、不偏袒行政机关功能，规定公正之社会人士、学者、专家之名额不得少于三分之一，增加人民之信赖。
二、1998年“诉愿法”修正后之诉愿制度要点简介
（一）概说
“宪法”既保障人民之各种基本权，基于有权利即有救济之原则，于人民之权利受侵害时，亦应给予救济途径，以贯彻其权利之保障。人民行政法上之权利受侵害时应如何救济，各国法制不同，我国台湾地区系实行行政内部自我管控之诉愿以及行政外部司法管控之行政诉讼并行。旧行政争讼制度之设计原本规定人民（诉愿人）须先经诉愿、再诉愿程序而后始能向“全国”唯一之行政法院提起行政（撤销）诉讼，此即所谓诉愿前置或诉愿先行。此种设计乃参考19世纪下半叶南德各邦、奥地利传至日本之制度，辗转传至我国台湾地区，其理论基础在于兼顾权力分立原则，让行政内部保有先行自我审查之机会，于行政未给予人民救济时，再让人民得向行政以外之法院请求救济，避免行政同时当球员兼裁判，有害人民之信赖，同时亦可防止行政自我偏袒之弊，此外，诉愿先行制度亦可疏减讼源，减轻行政法院之负担。职是之故，“宪法”于1947年公布施行时，第16条乃将诉愿和诉讼并列，同时作为权利救济之手段，其规定：“人民有请愿、诉愿及诉讼之权”，1998年修正时，废除再诉愿，目前仅剩诉愿一级。
（二）诉愿之性质
1.行政内部依法行政之自我管控。
诉愿乃是人民因行政机关所为违法或不当之行政处分侵害其权益，或机关怠于作出人民申请之行政处分而侵害其权益时，于行政体系内之救济制度（“诉愿法”第1、2条参照）。“宪法”第16条将诉愿和诉讼并列，而为人民权利被公权力侵害时之救济手段，然而，依法行政原则之遵守乃是行政机关之首要义务，若行政机关或下级机关之行政处分违法，原处分机关或上级监督机关本应依职权将之撤销或变更，以符法律之规定，是以“行政程序法”第117条规定：“违法行政处分于法定救济期间经过后，原处分机关得依职权为全部或一部之撤销；其上级机关，亦得为之。但有下列各款情形之一者，不得撤销︰一、撤销对公益有重大危害者。二、受益人无第一百十九条所列信赖不值得保护之情形，而信赖授予利益之行政处分，其信赖利益显然大于撤销所欲维护之公益者。”，依据该条规定，纵使人民未对违法处分提起救济或提起逾期，原处分机关或其上级机关亦应依职权将违法处分撤销，更何况人民已提出诉愿，行政机关更有维护人民基本权以及依法行政之义务，职是之故，诉愿制度并非完全在于行政救济，而是含有依法行政原则管控之作用，此观“诉愿法”第80条第1项之规定：“I.提起诉愿因逾法定期间而为不受理决定时，原行政处分显属违法或不当者，原行政处分机关或其上级机关得依职权撤销或变更之。但有左列情形之一者，不得为之：一、其撤销或变更对公益有重大危害者。二、行政处分受益人之信赖利益显然较行政处分撤销或变更所欲维护之公益更值得保护者。”即可明了。因此，诉愿制度除有救济制度之色彩外，应亦有确保行政机关依法行政之作用。
诉愿与属于司法权之行政诉讼本质差异甚大，诉愿乃是行政机关之内部自我审查机制，对于行政处分之合法性、合目的性（具体妥当性）于行政内部由上级机关或上级监督机关进行内部自我管控，不但确保依法行政原则之遵守，而且维护人民之基本权，职是之故，诉愿程序亦属于行政程序之续行。在有效之权利保护和法治国原则之要求下，将诉愿程序作为提起行政诉讼之先行程序而以之作为某些诉讼类型之合法要件并未妨碍人民及时获得救济之请求，亦不造成司法救济之拖延，是以并不抵触“宪法”对于基本权，特别是诉讼权保障之要求。
2.准司法性质之救济设计。
诉愿虽是行政内部之依法行政管控制度，由原处分机关之上级机关或上级监督机关作为诉愿管辖机关，然而诉愿决定之作成并非由诉愿管辖机关所属之公务员，而是由其内部所设之“诉愿审议委员会”作成。1998年修正前之“诉愿法”第26条规定：“各机关办理诉愿事件，应设诉愿审议委员会，组成人员以熟谙法令者为原则，其中社会公正人士、学者、专家不得少于诉愿审议委员会成员三分之一。”据此规定可知，受理诉愿机关作成诉愿决定时，受到外聘之专家学者委员影响，并无完全之掌控权，然而外聘之委员人数最少时仅为三分之一，若机关内部所属人员全数出席时，仍超过半数而得支配诉愿决定之内容。立法者为免除可能官官相护、行政机关(长官)干涉诉愿决定之弊，认为“诉愿审议委员会”应独立行使职权，不受诉愿管辖机关之拘束，以强化其救济功能，使诉愿准司法化，因此，于1998年修正之“诉愿法”第52条规定：“I.各机关办理诉愿事件，应设诉愿审议委员会，组成人员以具有法制专长者为原则。II.诉愿审议委员会委员，由本机关高级职员及遴聘社会公正人士、学者、专家担任之；其中社会公正人士、学者、专家人数不得少于二分之一。III.诉愿审议委员会组织规程及审议规则，由主管院定之。”又依同法第53条规定：“诉愿决定应经诉愿审议委员会会议之决议，其决议以委员过半数之出席，出席委员过半数之同意行之。”依据此等规定，可知诉愿审议因借重外聘委员之专业知识与超脱行政机关之客观地位，使外聘委员能掌控诉愿决定之公正作成，而不受制于受理诉愿机关或其他机关公务员出身之诉愿委员。受理诉愿机关长官纵使不同意审议委员会之决议，亦无法变更，只得将诉愿决定对外公布、送达给诉愿人与利害关系人。若受理诉愿机关未经“诉愿审议委员会”作成决议而自行作成诉愿决定，该决定应有重大明显之程序瑕疵应属无效。因此，“诉愿审议委员会”实质性具有相当之独立性，虽说诉愿乃是行政内部之自我审查程序，其并非真正由行政机关再次依一般行政程序重为裁决，仅是形式上以属于行政机关之受理诉愿机关之名义作出诉愿决定，实质上却是由行政机关以外之多数专家学者掌控，依特别之诉愿审议程序作成全新之行政处分（诉愿决定），其与行政机关内部之关系并非如其名义般浓厚，而且此种独立救济层级之设计是否符合诉愿为行政机关内部自我审查之原意，不无疑义，故质疑之声并非全无。当然受理诉愿机关可藉由聘请立场与其政策倾向相近之专家学者作为诉愿委员，然而专家学者之不可掌控性显然高于受理诉愿机关所属之公务员。德国之诉愿审查，虽非由原承办人再次办理，然而通常仍由同机关层级较高之其他公务员办理，职是之故，与德国制度相较，将诉愿准司法化之设计应属我国台湾地区诉愿制度独特之处。
3.不利变更禁止。
诉愿乃是人民因行政机关所为违法或不当之行政处分侵害其权益时于行政体系内进行之救济制度（“诉愿法”第1条参照）。但依法行政原则之遵守乃是行政机关之首要义务，若行政机关或下级机关之行政处分违法，甚至处分相对人之救济期间已经过，原处分机关或上级机关仍应依法将之撤销或变更，以符法治国原则之要求（“诉愿法”第1、80条参照）。因此，诉愿制度除有救济制度之色彩外，亦有确保行政机关依法行政之作用。“诉愿法”第81条第1项规定：“诉愿有理由者，受理诉愿机关应以决定撤销原行政处分之全部或一部，并得视事件之情节，迳为变更之决定或发回原行政处分机关另为处分。但于诉愿人表示不服之范围内，不得为更不利益之变更或处分。”此项立法于法理上是否正确，显有疑义，特别是受理诉愿机关于撤销原处分而发回原处分机关命其重为处分时，原处分机关是否得做出更不利诉愿人之决定或行政处分，并非毫无争议，学理上可分为积极说、消极说和折衷说三种见解：
（1）积极说：支持积极说之理由为行政程序采职权调查主义，受理诉愿机关于不违反法规及自由裁量之原则下，不受当事人主张之拘束，故作成决定时，尽可对当事人为不利益之变更。此外，受理诉愿机关原则上为原处分机关之上级机关（“诉愿法”第4条参照），其对于下级机关之处分本有撤销、变更之权力，为确保依法行政原则之遵守，自可对于违法之行政处分依法作出不利益之变更。诉愿人之诉愿仅为促使上级机关发动其监督权而已。
（2）消极说：本说认为诉愿乃行政救济方法之一，对于诉愿如为不利益之变更，将与行政救济之本旨不符，如由于行政监督之观点，对原处分应另为处置时，宜经由他种途径为之，不宜于诉愿决定中为不利益之变更，致破坏诉愿制度之精神。
（3）折衷说：本说认为受理诉愿机关是否得为不利益之变更，应视受理诉愿机关是否依实体法有管辖权而异。若受理诉愿机关为原处分机关之一般监督上级机关，纵无诉愿程序，亦有审查原处分之权，则其所为之诉愿决定不受当事人请求之拘束，得依职权于请求范围内变更之。若受理诉愿机关非此类机关，换言之，其并无固有之管辖权限，即不得对原处分为不利诉愿人之变更。行政法院鉴于诉愿以及行政诉讼之救济性质，许多判例、判决采消极说，于许多判决表示不利变更应受禁止。立法者为彰显诉愿制度之权利救济作用，更于1998年修正之“诉愿法”第81条第1项明文规定，于诉愿人表示不服之范围内，不得为更不利之变更或处分。将“行政法院”创设之见解实证化。德国《行政法院法》（VwGO）并未规定在诉愿程序中是否允许不利变更禁止，而是委由联邦或各邦立法者于相关法律进行规范，例如《租税通则》（AO）第367条第2项第2句明文规定在特定要件下允许不利变更。此外，该国文献上亦有学者认为，诉愿之权利救济性质并不当然可导出不利变更禁止之排除，但诉愿之依法行政自我管控作用亦非必然导出不利变更之许可。该国通说系采折衷说，其认为，若受理诉愿机关自身依实体法拥有作出不利行政处分之权限（并非指对原处分机关单纯之指挥监督权），即得将原处分作出不利诉愿人之变更，至于不利变更是否违反信赖保护之规定，原则上认为诉愿人既然提起诉愿请求撤销原处分，即表示其并未对原处分之规范内容产生信赖，换言之，提起诉愿通常可认为系诉愿人放弃其对所非难行政处分之信赖，虽然仍须依个案判断是否排除信赖保护之适用，无论如何，诉愿人和已有形式存续力之行政处分之相对人相比，其所得主张之信赖保护较低。此外，如前所述，诉愿之权利救济性质并非当然可导出排除不利变更禁止之适用。法律（依法行政原则）之遵守似乎更重要，例如我国台湾地区“刑事诉讼法”第370条规定：“由被告上诉或为被告之利益上诉者，第二审法院不得谕知较重于原审判决之刑。但因原审判决适用法条不当而撤销之者，不在此限”。由此规定可推知，法律之遵守应更重于被告救济之请求。虽有认为从诉外裁判禁止原则亦可导出不利变更禁止原则，然而法院之裁判除遵照原告或上诉人之声明外，亦须遵照被告或被上诉人之声明（通常即为驳回原告之诉或上诉人之上诉）做出裁判，换言之，法院并非仅依原告或上诉人之声明，亦应依被上诉人及被告之声明为裁判。更何况于行政诉讼，若涉及公益之维护，当事人之处分权受到限制，法院得不顾当事人之意思依法审判，此从舍弃、认诺、撤回、和解之限制以及当事人之主张不拘束法院即可得知。职是之故，法院为维护法治国原则，贯彻依法行政之要求，做出不利原告或上诉人之判决于法理上应有其正当性。
反对不利变更禁止之见解认为：“1.就行政救济之本旨而论：行政救济制度是否应保障人民获得较有利之结果始符合创立之本旨，尚有待商榷。盖诉愿制度尚有确保行政之实质正确性、实现依法行政及行政自我监督及反省等功能及目的存在；在各种难以相容之目的间，如何权衡公私益之取舍，尚有论究空间，难谓对人民权利之绝对保障，居于必然之优先顺位；2.就诉愿目标处分主义而言：诉愿目标之处分主义，系当事人主义之下位概念，基于诉愿制度涉及依法行政原则之要求、程序经济及公益等考虑，各国之诉愿制度均不采完全之当事人主义，我国台湾地区诉愿程序除提起诉愿与撤回等少数程序外，则仍以职权主义为主。此外，诉愿程序同时采职权调查主义，且诉愿之目标无不涉及公益，恐无法完全任由当事人声明拘束。因此，以处分主义作为‘不利益变更禁止’之理论基础，似有未足；3.就诉愿权、诉讼权的宪法保障而论：宪法第16条固然保障人民有提起诉愿救济之权利，惟并不保证必然获有救济。保障之重点应在于诉愿制度之设计是否符合正当程序之要求，并使人民获得公平救济之机会，至于诉愿结果如何，应非属诉愿保障之内涵；4.关于信赖保护原则的理据：诉愿救济管道之提供，并不保障必然获得救济，且在法律无明文规定时，诉愿人本身亦须了解有此风险，评估后始决定是否提起。此外，诉愿人所期待信赖之对象若为原处分，则变更原处分反而是诉愿人所期待者，若为诉愿决定，则该决定尚未作成，如何成为信赖之基础？”另有学者认为，诉愿制度不收诉愿费用，其诉愿遭驳回无须负担费用，且由于不利变更禁止，因违法不当处分获有不正利益者，反得以提起诉愿确保其不正利益（盖未提起诉愿者，行政机关于该处分发生形式存续力后，若相对人无信赖保护之情形，仍得依职权撤销之，而剥夺其不正利益），此项立法未免过犹不及，实有商榷余地。拙见认为该等见解应可赞同，立法者虽有权决定是否采用不利变更禁止原则，然而从法治国原则之贯彻及公平正义之维持而言，我国台湾地区“诉愿法”第81条第1项关于不利变更禁止之规定实有商榷之处，或可参考“刑事诉讼法”第370条进行修正始为妥当。文献上更有学者认为，“诉愿法”第81条关于不利变更禁止之规定应该删除者。
应注意者乃是，不利变更禁止规定于“诉愿法”第81条，该条系针对诉愿有理由所为之规定，理论上应仅限于诉愿有理由而将原处分撤销或变更之情形始有不利变更禁止之适用，然而现行实务却无限扩大不利变更禁止之适用范围，只要行政处分之相对人曾经提起救济，包括诉愿之先行程序，皆适用不利变更禁止之规定，不仅诉愿无理由，甚至连不受理之情形，皆在适用范围，此种处理方式明显违反依法行政之要求，而给予（维持）相对人不法之利益，实在有重新检讨之必要。
（三）诉愿功能之加强
1.增设课以义务诉愿之规定。
在旧“诉愿法”之时期，于行政机关对人民作出侵益处分之情形，若人民不服该行政处分时，系直接请求受理诉愿机关撤销、变更该行政处分。然而撤销诉愿，必须先有行政处分存在，受理诉愿机关始有撤销、变更之对象，若行政机关受理人民之申请后，怠于行为时，因行政机关并无任何作为，无行政处分存在，是否得提起诉愿，即有疑问。立法者为避免争议，周延人民权益之维护，乃于旧“诉愿法”第2条第2项明文规定：“中央或地方机关对于人民依法声请之案件，于法定期限内应作为而不作为，致损害人民之权利或利益者，视同行政处分。”此种拟制之处分，实务认为系驳回处分，使人民得以对之声明不服，立意原本良善，然而该规定于理论上却有可议之处，盖行政机关本无任何行为，立法者却将之拟制成行政处分（驳回处分），使申请人得对之提起撤销诉愿，请求撤销原本不存在之虚拟处分，此种拟制因而遭到批评。行政机关对于人民依法申请之案件，于法定期间内应作为而不作为者，既视为驳回，使人民据以提起诉愿请求撤销该拟制之驳回处分，由于不论行政机关是否确实作出驳回之行政处分，皆以撤销处分作为救济之方式，是以通说认为在旧“诉愿法”，诉愿之类型仅有撤销诉愿一种。由于旧法之规定将诉愿类型限缩于撤销诉愿，使本质上请求行政机关作出行政处分而行政机关怠于作为之案件亦应提起撤销诉愿，显然不符现代法制赋予人民全面性救济途径之潮流。
1998年修正“诉愿法”时，立法者将第2条关于拟制处分之规定变更，直接规定“人民因中央或地方机关对于其依法申请之案件，于法定期间内应作为而不作为，认为损害其权利或利益者，亦得提起诉愿。前项期间，法令未规定者，自机关受理申请之日起为二个月。”同法第82条第1项亦配合规定，“对于依第二条第一项提起之诉愿，受理诉愿机关认为有理由者，应指定相当期间，命应作为之机关速为一定之处分。”若将此等修正规定和“行政诉讼法”第5条第1项和第200条相比较，即可知其性质极为相似，此外，原告欲提起课以义务诉讼原则上必须先进行诉愿程序，而课以义务诉讼之前置诉愿程序性质上应为课以义务诉愿，不应为撤销诉愿，盖因第5条第1项之情形（怠为处分诉讼）并无行政处分可供撤销，是以应可认为修正后之“诉愿法”已增设课以义务诉愿之类型。此项修正增强人民权益之维护，免除撤销虚拟处分之迂回途径，使人民得直接对行政机关行使其公法上之请求权，得以迅速实现权利，对于健全法制提供莫大之作用。
惟美中不足者乃是“诉愿法”第2条并未如“行政诉讼法”第5条第2项般，对行政机关驳回人民申请之情形设有亦得提起课以义务诉愿之规定，因此，于行政机关受理人民之申请后作出驳回申请之处分时，申请人应提起何种类型之诉愿，即有疑义。“行政诉讼法”第5条第2项规定：“人民因中央或地方机关对其依法申请之案件，予以驳回，认为其权利或法律上利益受违法损害者，经依诉愿程序后，得向高等行政法院提起请求该机关应为行政处分或应为特定内容之行政处分之诉讼。”通说认为在行政机关拒为处分之情形，若原告（诉愿人）提起撤销诉讼单纯请求撤销驳回申请之行政处分并无实益，“行政法院”应向原告阐明，促其改提课以义务诉讼，若原告执意提起撤销诉讼，则法院应以原告之诉欠缺权利保护必要为由，裁定驳回之，因其藉由撤销诉讼无法获得所请求之行政处分。此种见解是否亦应适用于诉愿程序，应有深思之必要。盖撤销诉愿之目的在于撤销诉愿人非难之行政处分，其权利保护之目的即可达成，故于申请作成行政处分之诉愿案件，诉愿之目的在于诉愿人欲获得所申请之行政处分，不在于撤销驳回申请之处分，理论上撤销诉愿并非拒为行政处分案件之适当救济途径，而“诉愿法”第2条虽设有课以义务诉愿，惟其规定较诸“行政诉讼法”第5条并非周延，此应有法律漏洞，但是否应将“行政诉讼法”第5条第2项之规定类推适用于诉愿程序，而承认有所谓拒为处分之课以义务诉愿，仍有问题，亦即于此情形，诉愿人究应依“诉愿法”第2条提起课以义务诉愿，或应依第1条提起撤销诉愿，抑或类推“行政诉讼法”第5条第2项之精神，提起法无明文规定之拒为处分之课以义务诉愿，有待探讨。
学者有认为在行政机关拒为处分之情形，“诉愿法”虽无明文规定，但考虑法律之体系及规范目的（体系解释与目的解释），“诉愿法”之解释须与“行政诉讼法”之规定作总体综合观察、诠释，始为完整周全，职是之故，于行政机关曾作出驳回处分之场合，因须撤销该驳回处分，“诉愿法”第1条之撤销诉愿应可包含拒为处分之诉愿类型，于诉愿有理由时，受理诉愿机关亦应依诉愿法第81条而非第82条作出诉愿决定。对此论点，亦有学者质疑，若“诉愿法”第1条可包含拒为处分之课以义务诉愿，则即无必要认为“诉愿法”有法律漏洞而需于第2条增订拒为处分之课以义务诉愿。
关于此问题，拙见认为“诉愿法”第1条之撤销诉愿并非本质上即包含拒为处分之课以义务诉愿，盖此两者之本质互异，理论上应属不同之诉愿类型，故“诉愿法”第2条和“行政诉讼法”第5条相较，确实存有立法缺漏而有补充之必要。然而由于“诉愿法”第81条之规定，恰巧透过现行实务运作得以弥补此项漏洞，以致依现行“诉愿法”之规定即可解决欠缺拒为处分课以义务诉愿之问题，而无类推“行政诉讼法”第5条第2项之必要。
盖“诉愿法”第81条规定：“I.诉愿有理由者，受理诉愿机关应以决定撤销原行政处分之全部或一部，并得视事件之情节，迳为变更之决定或发回原行政处分机关另为处分。但于诉愿人表示不服之范围内，不得为更不利益之变更或处分。II.前项诉愿决定撤销原行政处分，发回原行政处分机关另为处分时，应指定相当期间命其为之。”若详细探究本条规定，应可导出诉愿人针对原处分之规制表示不服而欲撤销之，是其所非难之行政处分规制内容积极造成诉愿人之侵害，藉由撤销诉愿将原处分撤销即可获得救济，若原处分虽经撤销，但关于诉愿人之行政事件尚未解决而有重新作出处分之必要时，则受理诉愿机关可自行作出新处分（诉愿决定），或发回原处分机关命其于一定期间内作出新处分。此取代原处分之新处分原则上仍是积极之侵益处分，是以第81条第1项但书特别规定，新作出之侵益处分规制内容不得较原处分更不利于诉愿人。职是之故，受理诉愿机关或原处分机关依“诉愿法”第81条所作出之新处分本质上并非诉愿人所申请之授益处分。于拒为处分之诉愿，原驳回处分虽属消极之侵益处分，但诉愿人并非欲单纯请求将该消极之侵益处分撤销即为满足或请求新作出较轻之侵益处分，而是欲求得积极之授益处分，盖诉愿人所为之诉愿声明除请求受理诉愿机关撤销原处分机关所为驳回处分之声明外，通常亦包含作出其申请之处分，诉愿人固可单纯为撤销驳回申请处分之声明，纵使其未为作出其申请之处分声明，受理诉愿机关于诉愿有理由而撤销原驳回处分时，亦应命原受理申请机关作出诉愿人申请之处分。是以此种请求应非“诉愿法”第81条原本之规范范围。
但现今实务并不严格要求新处分需是侵益处分，亦得为积极之授益处分，由于此种操作，恰巧得以解决“诉愿法”欠缺拒为处分诉愿之规定造成之问题。此观“诉愿法”第82条第1项规定：“对于依第二条第一项提起之诉愿，受理诉愿机关认为有理由者，应指定相当期间，命应作为之机关速为一定之处分。”明白规定受理申请机关应依诉愿人之申请作出行政处分之意旨显然有别。其实，若不拘泥于条文明白规定适用之范围系第2条第1项之怠为处分诉愿，而着重于命受理申请机关应作出诉愿人申请之行政处分，则将有理由之拒为处分诉愿适用第82条似乎亦无不可，但实际上若要求受理诉愿机关于法令许可范围内应尽可能于诉愿决定中自为决定（行政处分），似乎适用第81条更能迅速实现诉愿人之请求，令人遗憾者乃是绝大部分之诉愿决定并非由诉愿机关自为决定（自为处分），而是令原处分（受理申请）机关另为适法之处分，以致如何适用法律其结果几乎皆相同。拙见认为，将拒为处分之课以义务诉愿适用第81条乃是不得已之作法，仿“行政诉讼法”第5条第2项之规定，修正“诉愿法”第2条，增设拒为处分之课以义务诉愿，始为根本解决之道。
另应注意之问题乃是，若申请人依“诉愿法”第2条之规定提起诉愿，于诉愿程序进行中，原受申请之机关已做出行政处分，受理诉愿机关如何处理诉愿，有不同见解。有认为在此种情形，不论行政处分是否满足诉愿人之申请，皆应依“诉愿法”第82条第2项之规定，认为诉愿无理由，而驳回之，纵使该行政处分系驳回诉愿人之申请，亦同。此时，诉愿人若对于驳回之处分有所不服，应对之另行提起诉愿。有认为于诉愿程序进行中，原受申请之机关已做出行政处分（迟到之行政处分），受理诉愿机关如何处理诉愿，应视该行政处分是否满足诉愿人之请求而异其处理方式。若该处分已完全满足诉愿人之申请，则受理诉愿机关应以诉愿欠缺保护必要而（以无理由）驳回之；若该行政处分并未完全满足诉愿人之申请，则诉愿审议机关应许诉愿人继续原来之程序对该处分进行救济（此时涉及课以义务诉愿之诉愿目标问题，限于篇幅，他日再另行探讨），若依“诉愿法”第82条第2项之规定，以诉愿无理由而驳回之，使原来合法提起之诉愿，因违反适时作为义务之行政机关之迟到处分而归于徒然，并令其另行提起诉愿，不但有违公平正义和诚信原则以及诉愿人提起诉愿之目的（盖不作为和驳回申请皆须进行课以义务诉愿，请求行政机关作出申请之处分），且亦将造成程序之浪费，其不当甚为显然。第一说严守“诉愿法”第82条第2项之文义，虽有依据，但并未深入探究一律驳回诉愿是否确实符合公平正义和救济之目的，以及造成程序之浪费，仍有商榷之处。后说兼顾程序和实体之公平，确属可采，为我国台湾地区和德国之通说，据此，“诉愿法”第82条第2项应有修正之必要。
2.地方自治团体和行政机关之诉愿当事人能力。
（1）地方自治团体之诉愿当事人能力。
“诉愿法”第1条第2项规定：“各级地方自治团体或其他公法人对上级监督机关之行政处分，认为违法或不当，致损害其权利或利益者，亦同。”此项规定明文承认地方自治团体于执行地方自治行政事务时，遭受上级监督机关之监督行政处分，认为该监督处分违法或不当，致损害其权利或利益者，亦得依法提起诉愿。此项规定将地方自治监督争议之解决客观化（依法行政而非依上级机关之主观意志）、外部化以及行政争讼化。
关于地方自治团体遭受其他公法人之公权力侵害其权利时，是否得提起行政争讼，早有争议。“司法院”于国民政府时代作出之院解字第二九九零号解释表明：“乡镇对省县政府关于公有财产之行政处分，能否提起诉愿，应视其处分之内容分别情形定之。省县政府对于乡镇独有之处分，例如县政府依乡镇组织暂行条例第二十五条，就乡镇民代表会关于乡镇公有财产决议案复议结果所为核办之处分，乡镇公所或乡镇财产保管委员会虽有不服，不得提起诉愿。若其处分不独对于乡镇为之，对于一般人民具有同一情形亦为同一之处分者，则乡镇系以与一般人民同一之地位而受处分。不能以其为公法人，遂剥夺其提起诉愿之权。例如省政府为核准征收乡镇公有土地之违法处分时（参照土地法第三八八条），乡镇如有不服，自得提起诉愿。”
据此解释，若地方自治团体立于与私人相同之地位，其财产遭受国家或其他行政主体之公权力侵害时，得与私人同，循行政争讼程序提起争讼以维护其权利。若地方自治团体立于公权力主体之地位，遭受上级监督机关之处分，则应循行政内部管道申诉意见，不得提起行政救济。此见解亦为“大法官”释字第四十号解释所采纳，“大法官”于该号解释中认为：
“行政诉讼法第一条规定，人民因中央或地方官署之违法处分致损害其权利者，得依法定程序提起行政诉讼，是仅人民始得为行政诉讼之原告。台湾省物资局依其组织规程系隶属于台湾省政府之官署，与本院院解字第二九九零号解释所称之乡镇自治机关不同，自不能类推适用此项解释。至海关缉私条例第三十二条对于提起行政诉讼之原告，并无特别规定，要非官署所得引为提起行政诉讼之根据。”
长久以来，基于行政一体、国家高于地方之传统概念，中央与地方之关系大多采地方服从中央之见解，于中央和地方关于行政事务之执行发生争议时，除非法有特别明文，否则地方并无争讼之机会，此乃为避免地方告国家，违反行政伦理。但现代法治国家之中央与地方关系已非昔日之上下服从关系，而系依据“宪法”与法律之规定，依中央与地方均权、地方自治之理论，划分彼此之权限而分工合作，特别是国家与地方自治团体于法律上分别为不同之公法人，因此，中央与地方关于权限发生争议时，依“宪法”第111条之规定，由“立法院”解决之。然而，若地方自治监督机关对于地方自治之执行和被监督之地方自治团体发生争议时，依法治国之原则，不应全然于行政内部依上下阶层概念命令地方自治团体一概服从，而应依循行政争讼之途径解决，职是之故，1998年修正之“诉愿法”第1条第2项明文规定，概括性允许地方自治团体与监督机关就自治事项之监督处分发生争议时，得提起诉愿寻求救济。“地方制度法”制定后，关于监督机关和被监督之地方自治团体发生争议时，立法者亦规定地方自治团体得提起诉愿、行政诉讼，以维护其地方自治权。例如“地方制度法”第76条第5项规定：“直辖市、县（市）、乡（镇、市）对于代行处理之处分，如认为有违法时，依行政救济程序办理之。”针对监督机关之其他监督处分，地方自治团体是否得提起行政争讼，“大法官”于“释字第五二七号解释”指出：
“一、地方自治团体在受宪法及法律规范之前提下，享有自主组织权及对自治事项制定规章并执行之权限。地方自治团体及其所属机关之组织，应由地方立法机关依中央主管机关所拟订之准则制定组织自治条例加以规定，复为地方制度法第二十八条第三款、第五十四条及第六十二条所明定。……三、……其因处分行为而构成司法院大法官审理案件法第五条第一项第一款之疑义或争议时，则另得直接声请解释宪法。如上述处分行为有损害地方自治团体之权利或法律上利益情事，其行政机关得代表地方自治团体依法提起行政诉讼，于穷尽诉讼之审级救济后，若仍发生法律或其他上位规范违宪疑义，而合于司法院大法官审理案件法第五条第一项第二款之要件，亦非不得声请本院解释。……”。
关于监督机关和地方自治团体就自治事项执行之争议，典型之案例如台北市里长延选案，台北市关于里长选举欲延期办理，但其请求遭“行政院”驳回，台北市政府不服而声请“大法官”解释，经“大法官”关于释字第五五三号解释中明白指出，关于此类地方自治事项之争议，应由地方自治团体直接提起诉愿、行政诉讼解决，而非向“大法官”声请解释。由于“诉愿法”第1条第2项之规定，院解字第二九九零号和“大法官”释字第四十号解释所主张之行政一体化、争议内部化以及上级监督机关意志优越化之见解，显然已经被变更。德国文献上亦有相同见解，认为侵害地方自治团体之自治权时，该团体得提起行政救济。
此外，为尊重地方自治团体之自治权，避免其受上级监督机关恣意干涉，“诉愿法”第79条第3项规定：“诉愿事件涉及地方自治团体之地方自治事务者，其受理诉愿之上级机关仅就原行政处分之合法性进行审查决定。”此项规定明定受理诉愿机关对地方自治团体于执行自治事项所为行政处分审查之界线，亦即仅能审查地方自治团体所为行政处分之合法性而不及于具体妥当性。
（2）行政机关得作为诉愿人提起诉愿。
在传统行政法上，依欧托麦尔（Otto Maye）之理论，行政处分须由行政机关针对机关(所属公权力主体)以外之人民（dem Bürger gegenüber）而为，据此，在作出行政处分之情形，必须有两个互相独立之权利义务主体，亦即行政机关所代表之公权力主体以及被行政处分规范之人民存在始可。因而传统之行政救济程序仅为人民而设，使其得对抗公权力主体之侵害以维护其权利或法律上利益，职是之故，行政诉讼之双方须为人民和公权力主体（行政机关）。我国台湾地区之“诉愿法”和“行政诉讼法”仍深受此种思想影响，故于“诉愿法”第1条第1项明文规定：“人民对于中央或地方机关之行政处分认为违法或不当，致损害其权利或利益者，得依本法提起诉愿。”相同之用语（人民、行政机关）可于同法第2条第1项、“行政诉讼法”第4条和第5条发现。“大法官”释字第四十号解释亦明白表示，仅人民始得为行政诉讼之原告，而且依其论述推之，纵使不同公权力主体之行政机关相互间，似亦不准藉由行政诉讼程序解决争执。处于同一公权力主体内部领域之各机关，由于欠缺权利主体相互间之法律关系，若发生争议，不能采取专为解决外部争议之法院诉讼方式，仅能依内部规范(行政规则、处务章程等)或指令处理，因此，属于相同公权力主体之不同行政机关，因属同一公权力主体之内部组织，不但互相不得作为行政处分之相对人，亦无法作为诉讼之双方当事人，而进行所谓之对己诉讼（Insichproze?），否则将危害行政之一体性（die Einheit der Verwaltung）。
拙见认为，所谓（行政处分之）对外性，应不同于民法之解释，亦即行政处分之相对人不须限于处分机关所属公权力主体以外之其他权利主体始可，基于行政法之特性，各个行政机关皆属于独立之组织体，因此，是否具备“对外性”，应以行政处分之相对人是否为处分机关以外之独立组织体作为判断标准。若此见解可采，则行政机关亦得以同一公权力主体之其他行政机关为相对人而作出行政处分，对于非属同一公权力主体之行政机关，因其为不同之权利主体，更可以之为行政处分之相对人。虽然权利义务争议之当事人原则上须为不同之权利主体，然而，在行政法之领域，对于行政法上权利义务关系之认定，不应完全如同民法之解释，越来越多学者承认，在同一公权力主体内部之机关，甚至在同一合议机关之成员相互间，亦有可能发生关于权利义务之法律争议。若在此等争议中，行政机关或合议机关之成员所主张之权利并非公权力主体之权利，而是其自身固有之权利（机关权 Organrechte），而此项争议并非其直接共同上级机关得以解决者，应许行政机关提起对己诉讼，此种行政机关相互间所进行之诉讼应属于机关诉讼（Organklage）之一种类型。今日几乎已无人怀疑机关诉讼之必要性，然而，由于传统上将其争议认为属于内部法律争议（Innenrechtsstreit），因此仍有许多理论争议存在。
再者，在现代行政法理论上，对行政机关（组织）独立性之重视超越其所归属之公法人，于各种行政法之法律关系中，几乎皆以行政机关作为（广义）行政主体，甚至由于行政机关依其组织法规所享有之事务权限、人事、预算执行权，构成所谓之机关权，此项权利若是被其他机关侵害，行政机关亦得作为行政争讼之主体，而提起诉愿、行政诉讼请求救济。鉴于此种发展，“大法官”释字第四十号解释之见解已不符现代之行政法理论，特别是“行政罚法”第3条关于行政罚之行为主体之规定，亦将行政机关列于其中，若行政机关得被其他机关裁罚，则亦应赋予其请求救济之权利始符法治国原则。
“大法官”释字第四十号解释以行政一体性为其论断依据，此虽非无见，但其忽略当时之台湾省物资局和海关在法律上应属不同公权力主体（台湾省和中华民国），而且台湾省物资局系立于与人民相同之地位接受行政处分之规制，如其认为该处分违法侵害该机关所代表之公法人权益，应许被处分之行政机关对该侵益处分提起诉愿、行政诉讼以寻求救济，近年来之实务见解对于类似案件已经多采肯定说。有鉴于此，“诉愿法”第18条之修正案亦规定：“自然人、法人、非法人之团体、行政机关或其他受行政处分之相对人及利害关系人得提起诉愿。”其理由则为：“按实务上行政机关亦有成为行政处分相对人之可能，爰参照行政诉讼法第二十二条‘自然人、法人、中央及地方行政机关、非法人之团体，有当事人能力’之规定，增订行政机关具有诉愿人能力。”但于“立法院”1998年进行立法审议时，行政机关之文字却遭删除，可见学者就此问题仍存在相当争议。惟因目前实务通说皆已承认行政机关之当事人能力，故“行政院法规会”于2009年通过之“诉愿法”修正草案将第18条修正如下：“自然人、法人、非法人之团体及行政机关，有诉愿人能力。”
（四）诉愿决定之拘束力
早于1930年之“诉愿法”第12条即规定：“诉愿之决定，有扣束原处分或原决定官署之效力。”
现行“诉愿法”第95条规定：“诉愿之决定确定后，就其事件，有拘束各关系机关之效力；就其依第十条提起诉愿之事件，对于受委托行使公权力之团体或个人，亦有拘束力。”第96条规定：“原行政处分经撤销后，原行政处分机关须重为处分者，应依诉愿决定意旨为之，并将处理情形以书面告知受理诉愿机关。”根据此等规定，诉愿决定对原处分机关具有法定之拘束力，照理原处分机关必将遵循而不会违反，然而若原处分机关无视法制，一意孤行，仍依遭撤销之原处分内容重新作出新处分，或新处分并未符合诉愿决定之意旨时，其效力如何，不无疑义。若新处分被确认违背诉愿决定之意旨，该处分不但违反上级（监督）机关之具体指令（行政处分性质之诉愿决定），更系直接违反“诉愿法”第82条第1项、第95条或第96条之规定，此时，新处分之违法性应已明确，至于该违法之瑕疵是否重大明显，以致于属无效之行政处分（“行政程序法”第111条参照），我国台湾地区文献上并无相关意见被提出。若依吴庚教授之见解，原处分机关违反诉愿决定意旨，作出与原先被撤销之行政处分内容相同之新处分时，若诉愿人对新处分又提起诉愿时，受理诉愿机关不仅应将新处分撤销，更应自行作出具实体内容之诉愿决定（自为决定）。从此等叙述似乎无法推出，违反诉愿决定意旨之新处分仅属违法，但非无效，盖对于无效之行政处分提起诉愿时，受理诉愿机关应亦可受理而撤销之。若受理诉愿机关认定原处分为无效时，究应作出确认处分无效之诉愿决定，抑或直接将该无效处分于诉愿决定宣告撤销，于德国文献有不同见解，鉴于我国台湾地区“诉愿法”仅设有撤销诉愿以及课以义务诉愿之相关规定，且依人民应选择最直接有效之救济途径之要求，原则上并无确认诉愿之规定，是以就此问题，似应采直接撤销之见解较妥。
违反诉愿决定意旨之新处分是否无效，应取决于该新处分违背诉愿决定是否属于重大明显之瑕疵（“行政程序法”第111条第7款参照）。拙见认为与被撤销之原处分主要内容完全相同者，以及明显违反诉愿决定意旨之新处分应属无效，此种见解对于相对人之权益保护较为周延，亦可减轻其讼累；至于其他违反诉愿决定意旨之情形，则由受理诉愿机关确认其瑕疵之轻重后决定是否撤销之。
三、未来可能之修法方向
“诉愿法”于1998年全面修正后，距今已逾10年，虽经数次修正，但仅系针对少数几条规定略为调整，现行法仍有些规定或不合时宜，或因相关法规已修正，而有修正必要，因此“行政院法规委员会”目前组成“诉愿法修正委员会”进行“诉愿法”之修正工作，由于修法工作开始不久，进展仍属有限，以下仅将目前已知几个可能修正部分之要点简介之。
（一）诉愿之提起改为向诉愿管辖机关提起
“诉愿法”第58条规定：“I.诉愿人应缮具诉愿书经由原行政处分机关向诉愿管辖机关提起诉愿。II.原行政处分机关对于前项诉愿应先行重新审查原处分是否合法妥当，其认诉愿为有理由者，得自行撤销或变更原行政处分，并陈报诉愿管辖机关。III.原行政处分机关不依诉愿人之请求撤销或变更原行政处分者，应尽速附具答辩书，并将必要之关系文件，送于诉愿管辖机关。IV.原行政处分机关检卷答辩时，应将前项答辩书抄送诉愿人。”本条规定之意旨系在于给予原处分机关自我审查之机会，用意原本良善，但在实务操作上却出现流弊，主要是原处分机关可能将未明确表示诉愿意旨之案件以请愿(陈情)案件处理，规避人民救济之请求，诉愿人同时向诉愿管辖机关以外之其他机关提出申诉，不但是否欲提起诉愿认定困难，而且许多案件历经长时间公文旅行始转送至诉愿管辖机关，造成受理诉愿机关之诉愿处理期间遭到压缩，甚至逾期，影响行政效率。此外，经原处分机关向诉愿管辖机关提起诉愿之规定亦造成下列疑义：1.何者为受理诉愿机关？2.在途期间之计算究应以原处分机关或诉愿管辖机关何者为准？关于第一个问题，有认为“诉愿法”之用语同时存在诉愿管辖机关与受理诉愿机关二者，因此其概念应有区别，换言之，受理诉愿机关应包括原处分机关以及诉愿管辖机关，而诉愿管辖机关则指“诉愿法”第4条所规定之机关，惟多数见解认为受理诉愿机关与诉愿管辖机关应系同一机关，仅系用语问题。关于第二个问题，实务处理并不一致，有认为应以诉愿管辖机关为准者，亦有认为应从宽认定，采有利诉愿人者（最长在途期间者）。若诉愿人居住地在原处分机关所在地，但不在诉愿管辖机关所在地者，亦许扣除在途期间。针对以上疑义之解决，有学者提出修正案，建议将诉愿书提出之机关不经原处分机关，直接向受理诉愿机关提出，不但明确得知诉愿案之提起，而能有效管控其审议程序，避免原处分（受理申请）机关吃案，且受理诉愿机关受理申请后，将诉愿书送达给原处分（受理申请）机关，命其重新审查，亦未剥夺原处分机关自我审查之机会，较诸现行规定并无妨碍原处分机关之反省机会，且明确而能避免诸多争议。何况依现行实务，几乎所有行政机关作出之侵益处分皆会依“行政程序法”第96条第1项第6款记载关于救济之教示，行政处分之相对人因教示记载皆可得知不服行政处分应如何进行救济，是以改为向受理诉愿机关提起诉愿亦不致造成人民提起诉愿之障碍，“行政院法规会”有鉴于此，亦有考虑修改“诉愿法”第58条之可能。
另外，“诉愿法”第61条之规定：“I.诉愿人误向诉愿管辖机关或原行政处分机关以外之机关作不服原行政处分之表示者，视为自始向诉愿管辖机关提起诉愿。II.前项收受之机关应于十日内将该事件移送于原行政处分机关，并通知诉愿人。”由于立法者认为人民并非皆具法律知识，故弄错受理诉愿机关之可能性不能排除，为便利人民提起救济，而设本条规定。但学者对此规定提出批判，认为此乃国民政府时代政局纷乱之规定，如今时空已异，显然不合时宜。加以“行政程序法”第99条规定：“I.对于行政处分声明不服，因处分机关未为告知或告知错误致向无管辖权之机关为之者，该机关应于十日内移送有管辖权之机关，并通知当事人。II.前项情形，视为自始向有管辖权之机关声明不服。”因为本条规定，因处分机关未为告知或告知错误致向无管辖权之机关为之者，视为自始向有管辖权之机关声明不服，若非未为告知或告知错误，则人民误向无管辖之机关提起诉愿，不得视为自始向有管辖权之机关声明不服。由于目前行政机关率皆已落实救济教示之要求，为避免增加行政上之困扰，是以现行“诉愿法”第61条亦可能配合修正，仅于原处分机关教示错误或未为教示，导致诉愿人误向其他机关表示不服原处分（提起诉愿）时，始能视为自始向诉愿管辖机关提起诉愿。
（二）机关间委托之受理诉愿机关可能修正
“诉愿法”第7条规定：“无隶属关系之机关办理受托事件所为之行政处分，视为委托机关之行政处分，其诉愿之管辖，比照第四条之规定，向原委托机关或其直接上级机关提起诉愿。”依据本条规定，受托机关所为之行政处分视为委托机关之行政处分，此显然与委任、委办以及公权力委托行使有异，在委任、委办以及公权力委托行使，受委任机关、受委办机关以及受托行使公权力之私人、团体，皆（视）为原处分机关，惟独机关间委托与之相异，此歧异规定亦乏强力之学理支持，是以有学者建议修正，“行政院诉愿法修正委员会”亦针对本条提出修正案，认为委托事件应让委托机关有对于诉愿案件表示意见之机会，毕竟其为原权限机关，理论上对该事件亦较熟悉，故本条亦宜修正由委托机关作为诉愿管辖机关。
（三）增设拒为处分之课以义务诉愿
如前所述，因“诉愿法”第2条仅针对行政机关受理申请后怠于作为而得提起诉愿设有规定，而就人民因中央或地方机关对其依法申请之案件，予以驳回者，并未如“行政诉讼法”第5条第2项般，设有得提起诉愿救济之规定，以致实务、学说对于行政机关驳回人民申请之情形应如何处理，存有争议，“诉愿法修正委员会”爰参考“行政诉讼法”第5条第2项，于“诉愿法”第2条增订拒为处分之课以义务诉愿，藉以弥补现行法之漏洞。
（四）共同诉愿及诉愿参加应修正
1.共同诉愿。
“诉愿法”第21条规定：“I.二人以上得对于同一原因事实之行政处分，共同提起诉愿。II.前项诉愿之提起，以同一机关管辖者为限。”据此规定可知立法者承认于诉愿程序存有所谓共同诉愿之制度，然而共同诉愿有何类型，而且各共同诉愿人相互间之关系如何，又诉愿决定对于共同诉愿人发生如何之效力，皆未设规定，因此，上述关于共同诉愿之问题，特别是关于固有必要共同诉愿之承认与否，即有探讨之必要。
（1）关于共同诉愿类型之见解。
A.认为仅有普通共同诉愿者。
文献上有认为“诉愿法在立法上未若行政诉讼法设有区分共同诉讼之种类，而一如立法意旨说明所载，（共同诉愿）系为‘达诉讼经济之目的’而设，从而在实务运用上，亦无判定是否为必要共同诉讼及当事人是否适格之问题。例如，同一之土地征收事件，同为被征收土地之地主，其中部分人表示不服，受理诉愿机关无从引据行政诉讼法必要共同诉讼之规定，强求其他被征收之土地所有权人共同诉愿，否则以当事人不适格予以驳回。……四、诉愿事件既不采合一确定之概念，……”。若依此见解，既不承认诉愿事件有合一确定之情形，即不承认于诉愿程序有必要共同诉愿。
B.承认有必要共同诉愿者。
“行政法院”1946年判字第6号判例认为：“……（二）专利法第五十二条规定，受雇人与职务有关之发明，其专利权为双方所共有。又二人以上共同呈请专利或为专利权之共有者，办理一切程序时，依同法第十七条应共同联署。本件我国台湾地区工矿股份有限公司与原告共同声请专利，其后办理一切程序及有所不服时，该公司均未共同联署，由原告一人具名为之。虽受理本案各官署于审定及答辩时，均未有所置议，然原告所为之请求及声明不服，要不能谓无瑕疵。……”而“最高行政法院”1991年度判字第640号判决亦认为：“二人以上共同申请专利时，其利害与共，必须合一确定，为避免分别送达发生歧异，无法同时确定，而影响处分之安定，专利法第十三条乃明定二人以上共同申请专利，除约定有代表人者外，办理一切程序，应共同联署，并指定其中一人为应受送达人。”此外，“内政部”（89）台内中地字第8979883号函认为：“关于潘○泽为土地共有型态变更登记提起诉愿乙案，……。二本案经函准司法院秘书长八十九年五月二十三日（八九）秘台厅民一字第一一六四七号函复略以：‘将公同共有变更登记为分别共有，无土地法第三十四条之一第五项准用规定之适用，应经全体继承人同意始得为之，……，亦有最高法院八十二年度台上字第二八三八号、八十五年度台上字第八七二号、八十六年度台上字第三○七一号判决及我国台湾地区高等法院八十五年度法律座谈会，可供参考，……’及法务部八十九年六月廿八日法八十九律字第○一七九一五号函复略以：‘……二、……至于部分继承人于办理公同共有继承登记后，如欲将公同共有变更登记为分别共有，因系公同共有人终止公同共有之内部关系问题，似非土地法第三十四条之一第一项至第四项规定所能涵盖，应无同法第五项规定之适用，而应依民法八百二十八条第二项规定，经公同共有人全体同意始得为之（参照本部七十七年十月二十七日法七七律字第一八四八八号函）。’……；三、次按诉愿法第二十四条规定：‘诉愿之决定确定后，就其事件，有拘束各关系机关之效力。’本件依来函所述，台北市内湖区大湖段一小段九五号等八笔土地原为潘○贤所有，潘君于七十八年六月六日死亡，继承人计有潘○华等十九人，其中潘○华等十四人于八十六年十二月二十九日经该管中山地政事务所以内湖字第四五四八七号登记案办竣公同共有继承登记，复于八十八年一月二十二日检具协议书及相关文件以内湖字第一九五三登记案申办系争土地之共有型态变更登记。台北市中山地政事务所于办竣登记后通知未会同申请之潘泽等五人，惟其中潘○泽不服，遂提起诉愿，案经台北市政府以八十九年二月十六日诉愿决定书‘原处分撤销，由原处分机关另为处分。’其理由略以：‘本案原处分机关及诉愿人各执一词并各有所据，致系争权利型态改变之情形能否适用土地法第三十四条之一规定，产生疑义。为求处分之正确及维护诉愿人应有之权益，本案实有再请中央主管机关释明之必要。爰将此部分之处分撤销，由原处分机关究明相关疑义后另为处分。……’准此，贵部认为台北市政府地政处就本件具体个案应受该府诉愿审议委员会决定之拘束，爰拟请该府以‘诉愿决定撤销’为登记原因，将本案系争土地回复公同共有之登记，本部敬表同意。……”（“法务部”<89>法律字第017915号亦采相同见解）。
据上可知，上揭实务见解认为，纵使于“诉愿法”并无必要共同诉愿之规定，仍不能否认该共同诉愿类型之存在。
C.小结。
本文认为虽然“诉愿法”并无相当于“行政诉讼法”第39条必要共同诉讼之规定，惟是否于诉愿程序存在“必要共同诉愿”，似应依实体权利、义务关系判断。若依实体法之规定，诉愿实施权（实体权利、义务）属于数人作为单一整体而共同享有之情形，应认为该等人应共同提起诉愿，其当事人始为适格，亦即属于固有必要共同诉愿。例如“专利法”第12条规定：“I.专利申请权为共有者，应由全体共有人提出申请。II.二人以上共同为专利申请以外之专利相关程序时，除撤回或抛弃申请案、申请分割、改请或本法另有规定者，应共同联署外，其余程序各人皆可单独为之。但约定有代表者，从其约定。III.前二项应共同联署之情形，应指定其中一人为应受送达人。未指定应受送达人者，专利专责机关应以第一顺序申请人为应受送达人，并应将送达事项通知其他人。”由此条之规定可知，若专利申请权共有人欲申请专利，应由全体共有人一同提出申请始为合法，若其申请被驳回而欲提起诉愿，亦应由全体共有人共同提起，其诉愿当事人始为适格。职是之故，理论上应承认于诉愿程序有“固有必要共同诉愿”。“行政法院”1946年判字第6号判例认为：“……（二）专利法第五十二条规定，受雇人与职务有关之发明，其专利权为双方所共有。又二人以上共同呈请专利或为专利权之共有者，办理一切程序时，依同法第十七条应共同联署。本件我国台湾地区工矿股份有限公司与原告共同声请专利，其后办理一切程序及有所不服时，该公司均未共同联署，由原告一人具名为之。虽受理本案各官署于审定及答辩时，均未有所置议，然原告所为之请求及声明不服，要不能谓无瑕疵。……”；
而“最高行政法院”1991年度判字第640号亦认为：“二人以上共同申请专利时，其利害与共，必须合一确定，为避免分别送达发生歧异，无法同时确定，而影响处分之安定，专利法第十三条乃明定二人以上共同申请专利，除约定有代表人者外，办理一切程序，应共同联署，并指定其中一人为应受送达人。”由此可知，于实体法规定共同权利或义务人应全体行使权利或履行义务之情形，在后续之诉愿以及行政诉讼程序，该等共同权利人或义务人应属于固有必要共同诉愿或共同诉讼。
此外，若依实体法之规定，共同权利人或义务人得为全体权利人或义务人之利益，单独行使权利或履行义务之情形，由于不须全体共有人集合始有诉愿或诉讼实施权，但诉愿决定或法院之判决效力又扩张及于全体共同权利人或义务人，应认为二以上权利人或义务人作为诉愿人或诉讼当事人时，其应属类似必要共同诉愿或诉讼。此观前揭“内政部”（89）台内中地字第8979883号函所涉及之土地登记案例即可明了。
据上所述，纵使于“诉愿法”无必要共同诉愿之规定，仍不能否认必要共同诉愿制度之存在。
（2）共同诉愿人相互间之关系。
A.问题核心。
“诉愿法”亦如“行政诉讼法”和“民事诉讼法”，设有共同诉愿之规定，然而，共同诉愿人相互间之关系如何，“诉愿法”并未如“行政诉讼法”第38、39条及“民事诉讼法”第55、56条般设有规定，特别是共同诉愿人彼此之行为互不一致时，究应如何处理，应有探讨之必要。
B.“诉愿法”规范漏洞之补充。
“诉愿法”既设有共同诉愿之一般规定，却对其他配套付之阙如，相较于“行政诉讼法”以及“民事诉讼法”，应可推知“诉愿法”关于共同诉愿之规定存有规范漏洞。此项规范漏洞如何补充，不无疑问。盖诉愿程序本质上为行政程序，相较于“行政程序法”，“诉愿法”之规定应属于特别法，若特别法未规定者，仍应是用普通法（一般法）之规定，依此法理，“诉愿法”未规定之法律漏洞似应适用“行政程序法”之相关规定。然而，诉愿之本质特殊，因其主要在于提供诉愿人救济，相对于行政程序，具有相当之制度差异，从此点作用观察，其本质亦与行政诉讼相类，特别是有些救济程序特有之规定，例如诉愿类型、不利变更禁止、情况决定、再审等等。因此“诉愿法”第47条第3项规定：“诉愿文书之送达，除前二项规定外，准用行政诉讼法第六十七条至第六十九条、第七十一条至第八十三条之规定。”此项规定之缘由虽是“诉愿法”修正通过当时，“行政程序法”尚未完成立法，无从适用，但亦可从此项规定导出诉愿与行政诉讼因同属行政救济制度，故存有相当之类似性，“诉愿法”未规定之事项，其因救济性质而与行政诉讼体制相类者，亦得准用或类推适用“行政诉讼法”之规定。关于“诉愿法”规范之漏洞究应适用“行政程序法”抑或应类推“行政诉讼法”，拙见认为应取决于规范漏洞之性质，若该阙漏系关于一般行政程序之事项，应适用“行政程序法”之规定，若该阙漏事项系属于救济程序之性质而与行政诉讼具有类似性者，则应类推适用“行政诉讼法”（“民事诉讼法”）之规定。
关于共同诉愿之制度，“行政程序法”并无规定，而且此制度明显倾向救济程序，职是之故，关于其规范漏洞之补充，理应类推适用“行政诉讼法”之相关规定。
C.共同诉愿人相互间之关系。
a.普通共同诉愿人相互间之关系。如上所述，“诉愿法”并未规定普通共同诉愿人之关系，拙见认为此项法律漏洞应类推适用“行政诉讼法”第38条之规定藉以弥补，该条规定：“共同诉讼中，一人之行为或他造对于共同诉讼人中一人之行为及关于其一人所生之事项，除别有规定外，其利害不及于他共同诉讼人。”据此，若共同诉愿人相互间权利义务个别且无法律上或诉愿目标上之牵连关系者，共同诉愿人个人所为之诉愿行为对其他共同诉愿人不生效力，例如记账士证照被“财政部”废止之数人共同提起诉愿，诉愿程序进行中，共同诉愿人其中一人撤回诉愿时，该撤回之效力不影响其他人。受理诉愿机关对于普通共同诉愿人所为之诉愿决定亦应分别宣告其主旨，除非法律特别规定者外，效力互不生影响。
b.必要共同诉愿人相互间之关系。若共同诉愿人属于固有必要共同诉愿或类似必要共同诉愿之关系，则应类推适用“行政诉讼法”第39条之规定，即：“诉讼目标对于共同诉讼之各人，必须合一确定者，适用下列各款之规定：一、共同诉讼人中一人之行为有利益于共同诉讼人者，其效力及于全体；不利益者，对于全体不生效力。二、他造对于共同诉讼人中一人之行为，其效力及于全体。三、共同诉讼人中之一人，生有诉讼当然停止或裁定停止之原因者，其当然停止或裁定停止之效力及于全体。”
在必要共同诉愿之情形，例如共有土地被认定非供农业使用而课征地价税，若共有人其中二人经复查程序后提起诉愿请求撤销该课税处分，受理诉愿机关审议中，诉愿人其中一人具状表示撤回诉愿，此时，因撤回行为属于不利行为，若非全体诉愿人一致而为，则其中部分诉愿人之行为不生效力，受理诉愿机关仍应对之继续进行诉愿程序。此外，由于必要共同诉愿人相互间必须合一确定，因此，将发生诉愿决定效力扩张，及于其他未提起共同诉愿之共有人之情形。是以，若受理诉愿机关认为原处分机关认定非供农业使用系错误而将地价税之课税处分撤销，该诉愿决定不但必须对共同诉愿人一致（同胜同败），而且其他未提起诉愿之共有人亦得主张该诉愿决定之效力，拒绝缴税。反之，若诉愿遭驳回时，其他共有人纵使仍有诉愿权限，亦不得对同一事件再提起诉愿，盖因确定力扩张及于全体共有人之故。若未提起诉愿之共有人对诉愿决定不服，因其并非诉愿人，应不能以诉愿人之名义提起撤销诉讼。然而，其是否属于利害关系人，不无疑义。一般认为“诉愿法”及“行政诉讼法”之利害关系人系与诉愿人利害关系相反之人，共同权利人不属于利害关系人，故不得依“行政诉讼法”第106条但书之规定提起诉讼。
2.诉愿参加。
“诉愿法”第28条规定：“I.与诉愿人利害关系相同之人，经受理诉愿机关允许，得为诉愿人之利益参加诉愿。受理诉愿机关认有必要时，亦得通知其参加诉愿。II.诉愿决定因撤销或变更原处分，足以影响第三人权益者，受理诉愿机关应于作成诉愿决定之前，通知其参加诉愿程序，表示意见。”依据本条之规定应可得出，诉愿参加人乃是诉愿人以外、而与诉愿案件具有利害关系之人。其类型可分为两种：其一为第一项之辅助参加，又称为任意参加；其二为通知参加，又称为必要参加。
（1）辅助参加（任意参加）。
此种参加类型虽未如“民事诉讼法”第58条第1项或“行政诉讼法”第44条第1项，于条文中明白显现“辅助”之文字，然而参加人乃是为协助诉愿人进行诉愿获得有效救济为目的，因此辅助乃是当然之解释。条文明定得辅助参加之人限于与诉愿人利害关系相同之人，若与诉愿人利害相反，即不许其参加。依“行政院”之草案说明，本法故意排除与诉愿人利害相反之人参加，因其立场势必与行政机关一致，如允其参加，无异辅助原行政机关，不利于诉愿人，与行政救济之本旨相违背，为免增加人民对政府之疑虑，因此排除其参加，以保护诉愿人之权利。此项理由似嫌牵强。盖诉愿具行政机关自我省察之功能，若立法者强调依法行政之要求，允许原处分机关或其上级机关得依职权撤销、变更已具形式存续力之行政处分（“诉愿法”第80条参照），自无排除与诉愿人利害相反之第三者参加之理，以利辩明行政处分是否确属违法或不当，何况受理诉愿机关本应依职权调查一切事实、证据（“诉愿法”第67条参照），与诉愿人利害相反之第三者参加诉愿，更能促使受理诉愿机关实现其职权调查之义务，而且于行政诉讼程序亦允许与原告利害相反之第三人得辅助行政机关而参加诉讼（“行政诉讼法”第44条参照），职是之故，此项规定应有商榷之处。
（2）必要参加。
依“诉愿法”第28条第2项之规定，“诉愿决定因撤销或变更原处分，足以影响第三人权益者，受理诉愿机关应于作成诉愿决定之前，通知其参加诉愿程序，表示意见。”此种参加之目的在于维护第三人之正当程序请求权，因为具有强制性，故称为必要参加（又称为必须参加），违反之者，诉愿程序即具有重大明显之瑕疵。
因诉愿决定撤销或变更原处分，而影响（损害）第三人权益之情形，通常是具第三人效力之行政处分之诉愿案件，因行政处分受益或受害之第三人通常即属于与诉愿人利害相反之第三人，由于第2项相对于第1项应属于特别规定，是以依第2项之规定，受理诉愿机关应于作成决定前，通知与诉愿人利害相反之第三人参加诉愿，令其陈述意见。若受理诉愿机关认为诉愿案件应不受理或显无理由，不至于作出撤销或变更原处分之诉愿决定者，得不通知第三人参加诉愿。但诉愿并非显无理由之情形，由于不能确知受理诉愿机关是否将作出撤销或变更原处分之诉愿决定，理论上受理诉愿机关应即通知第三人，令其参加诉愿。但诉愿实务上常见受理诉愿机关先进行诉愿审议，于讨论后认为应撤销或变更原处分时，始通知第三人参加诉愿，如此将导致诉愿程序割裂，拖延程序之进行，并非适当之作法。故有修正委员建议改为“诉愿决定影响第三人权益者，受理诉愿机关应于作成诉愿决定之前，通知其参加诉愿”。
（3）参加之法律效果。
“诉愿法”第31条规定：“诉愿决定对于参加人亦有效力。经受理诉愿机关通知其参加或允许其参加而未参加者，亦同。”本条规定于法理上应有错误，盖诉愿决定乃是受理诉愿机关作出之行政处分，其除了对诉愿人发生规制之法律效果外，若原处分被撤销或变更，将导致第三人之权益被侵害时，则第三人亦属于诉愿决定效力所及之对象，因此，于必要参加，诉愿决定之效力应及于第三人，理论上确属的当。但于辅助参加之情形，诉愿参加人并非原处分和诉愿决定规制之对象，其并非诉愿案件之主体，立法者规定“诉愿决定对于参加人亦有效力”究系何指，即有疑义。参酌“民事诉讼法”以及“行政诉讼法”之规定，辅助参加之效力仅及于参加人与被参加人之间，参加人并未受确定判决效力所及（“民事诉讼法”63条、“行政诉讼法”47条参照），是以拙见认为于此情形“诉愿法”第31条之规定即有未当。惟修正委员间存有异见，最终是否修正，如何修正仍属未知。
此外，诉愿参加与共同诉愿有所关联，如参酌“民事诉讼法”及“行政诉讼法”之诉讼参加规定，可知参加人之权限须视其是否属于必要共同诉愿而定。辅助参加人之行为不得抵触被辅助人；而于原本属于类似必要共同诉愿情形，则类似“民事诉讼法”第62条规定之独立参加。独立参加人可有抵触被参加人之诉讼行为，甚至可以有独立之声明。依“专利法”第12条规定，专利申请权为共有者，应由全体共有人提出申请。如该申请被驳回而提起诉愿时，亦须一并提起诉愿，不可能允许各别提起诉愿。则于上开情形，系属固有必要共同诉愿，是否应参照“行政诉讼法”第41条之规定设必要参加，亦有疑义；又如税捐稽征之案件，地价税或遗产税之征收，于共同共有或分别共有之情形，对共有人作出课税处分，亦会有必要共同诉愿之情形，如共有人其中一人提起诉愿，则是否认其有当事人适格？如是，则该诉愿决定之效力是否及于其他未提起诉愿之人？此外，“专利法”及“商标法”均有第三人得举发之规定，如第三人所举发之专利属共有之专利，则于诉愿程序进行中，究应通知该专利共有人之一参加诉愿，抑或应全部通知？亦有疑问。现行“诉愿法”关于诉愿参加之规定过于简略，并未区分诉愿参加之类型与规定参加人之权利及地位，故第28条如欲修正，必须整体规划。但目前“修正委员会”似乎并无大幅修正之计划。
（五）诉愿制度是否应废除
1.德国关于诉愿程序免除之问题。
由于欧盟之建立，欧盟各国进行制度整合亦包括法制，因德奥以外之国家大都并无类似诉愿之制度，因此认为德国之诉愿制度造成诉讼之障碍，不利及时之救济，德国联邦政府以及各邦乃掀起改革诉愿制度之浪潮。
1996年《行政法院法》修正时，立法者将该法第68条第1项第2句进行修正，原本规定“于特殊情形，得以法律排除诉愿程序”，但却修正为“若法律规定，或最高联邦机关或邦机关所为之行政处分，除非法律规定须进行此种复查，或原处分机关之自行纠正处分或诉愿决定含有初次负担时，不须此种复查”。该条文修正后许多邦即将诉愿先行程序原则上废除或大幅限制其适用范围，主要理由在于：（1）减少人事成本，主要乃因各邦之财政困难；（2）若能贯彻听证程序，诉愿制度即属多余；（3）经由行政法院、上级机关之监督以及北莱茵西法伦（Nordrhein-Westfalen）邦议会之请愿委员会（Petitionsausschuss）已可充分贯彻行政自我监督机制；（4）合目的性审查几乎未能发挥；（5）诉愿成功获得救济之比例微乎其微，未能达成权利保护之目的，且无法证明诉愿后人民即放弃救济，故意无发挥纾减讼源之功能，是以废除诉愿后，起诉之案件量并未显著增加；（6）法律问题之争议应由行政法院解决；（7）由于进行诉愿可以补正欠缺听证程序之瑕疵，而诉愿通常仅供机关维护原处分确保其行政地位之机会，为求变更行政文化，应废除诉愿，加强听证，使公务员在原始行政程序即和人民密切接触，听取意见，可促进民众之信赖，避免情绪化之救济，减轻讼累；（8）废除诉愿后，行政机关做出处分后，其后即直接进入诉讼程序，将迫使行政机关更努力调查事实，提高裁决质量，否则败诉后须负担诉讼费用，如此即可在程序开始时避免其后可能之争讼。然而，学术界仍有许多相反意见，认为诉愿制度应有正面功能，不应贸然全部废除。且惟另一方面，在某些法律，例如《公务员身份法》（Beamtenstatusgesetz）规定，关于该法之争议，于起诉前皆须经诉愿程序，显有扩大诉愿之适用范围。是以在德国，诉愿制度究系限缩适用，抑或扩大适用，其趋势并非绝对。虽然学术界对于废除或限制诉愿制度存有不同意见，但许多邦（约半数）已经废除诉愿或限制诉愿之适用范围。此种作法亦引起相当反弹，在巴伐利亚邦因此即有人主张废除诉愿制度应有违宪之虞而向该邦宪法法院提起诉讼，惟该邦之宪法法院之判决却认为废除诉愿程序并不违反该邦之《宪法》。
此外，《行政法院法》第77条又规定，其他联邦法所规定之异议与申诉程序以及邦法关于作为行政诉讼起诉要件之异议与申诉程序之规定，皆由《行政法院法》所规定之诉愿程序取代。此规定之目的在于避免起诉前过多之先行程序，妨碍人民迅速藉由司法获得救济之机会。该条规定不但变相废除诉愿以外之其他先行程序，而且独尊诉愿，以之作为起诉前惟一之先行程序，似乎特别突显诉愿制度于行政救济制度功能上之作用。
综上规定，可知诉愿在德国法制之发展趋势态势并非明朗，究竟废除或限缩，抑或于特定案件更具重要性，实有待深入探讨。
2.日本诉愿制度简介。
日本于二战前之《行政裁判法》以及昭和二十二年之《行政事件诉讼特例》系采诉愿前置主义，须先进行诉愿后，始得向法院起诉。但战后制定之《行政事件诉讼法》却修正此种方式，改采诉愿任意主义，其第8条规定：“I.依法令得为审查请求之处分，得不经审查请求而迳行提起撤销处分诉讼。但法律规定该处分非经审查请求之裁决不得提起撤销处分诉讼者，不在此限。II.前项但书之情形，有下列各款规定之一时，得不经裁决而提起撤销处分诉讼：一、自审查请求之日起，已逾三个月仍未裁决者。二、为避免因处分、处分之执行或程序之续行而发生显然之损害，且有急迫之必要者。三、有其他不经裁决之正当理由者。III.于第一项本文之情形，对该处分已为审查请求时，该审查请求作成裁决前（自审查请求之日起已逾三个月而仍未裁决时，至该期间届满时），法院得停止诉讼程序。”据此规定可知，诉愿在日本虽属行政救济之一环，但并非起诉前之必要程序。修正之主要理由在于该国立法者认为，除非法律有特别规定外，采诉愿任意主义为原则较能确保国民权利救济之机会，于某些特别情形，得缓和诉愿前置之强制，避免人民之权利救济因强制贯彻诉愿前置程序反而受害。
虽然如此，在日本之个别行政法，立法者常明文规定向法院提起诉讼前，应先经诉愿程序，换言之，虽然在2014年修正之《行政不服审查法》第2条仍采任意主义，规定对行政机关之行政处分不服者，得提起审查请求，然而，于平成二十三年，民主党执政下，“内阁府行政救济制度检讨团队”检视后，发现个别行政法规定以诉愿作为起诉前之强制先行程序者，高达99个，若如此，则日本法制实际操作上亦偏向诉愿强制主义。虽然有重新检视废除其中大部分诉愿前置之议，但目前进展如何，仍不明确。
3.我国台湾地区关于诉愿程序免除或改为任意制度之问题。
我国台湾地区“行政程序法”第109条规定：“不服依前条作成之行政处分者，其行政救济程序，免除诉愿及其先行程序。”其他法律亦偶有不经诉愿得向“行政法院”迳行起诉之规定。关于此种规定，文献上或认为有违宪之虞者，盖其认为诉愿既属“宪法”明文保障之程序基本权，立法者自不应剥夺人民提起诉愿之权利。然而，在我国台湾地区法制，亦有学者主张诉愿虽属行政救济之一环，但该制度并非必经之程序，特别是对于独立机关所为之行政处分，其救济是否应经诉愿，存有不同见解。虽然目前因“最高行政法院”作出决议，认为“国家通讯传播委员会”组织上系隶属于“行政院”，故认为对“通传会”之行政处分不服者，应向“行政院”提起诉愿。惟，“通传会”之绝大多数委员以及部份学者却认为，独立机关之所以独立，系不受上级机关之指挥监督，若由“行政院”作为诉愿管辖机关，则其可藉由诉愿审议而干预“国家通讯传播委员会”就个案之决策，独立之精神将荡然无存，是以提出“组织法”修正案，订明对“通传会”之处分不服者，毋庸经诉愿程序，应迳向“行政法院”起诉，但此修正案据说因“司法院”反对而未获立法通过。
（1）“司法院”对诉愿程序免除之态度
一般而言，“司法院”原则上反对于行政救济制度免除诉愿程序，盖诉愿制度之实行确实减轻“行政法院”之案件负担，根据“行政院”之统计，2012年“中央机关”总共收受18089件诉愿案，结案14055件，诉愿决定后诉愿人或利害关系人仍继续提起行政诉讼之案件仅2021件，平均仅14.38%，不到一成五之案件继续进到“行政法院”，减少12000件诉讼案件，地方机关总计收案8333件，结案6483件，继续提起行政诉讼者为592件，占比率为9.13%，5891件经诉愿后即告确定，若免除诉愿程序，则直接进入“行政法院”之案件势将大幅增加20000余件，以目前各级“行政法院”之人力恐难以负荷。
（2）行政机关对诉愿程序免除之态度。
关于免除诉愿程序，行政机关之态度并非明确，若以交通裁罚案件而言，在“行政诉讼法”修正时，“交通部”代表明白表示其不愿承接该等案件之诉愿业务，主因乃是交通违规之案件量庞大，每年举发逾200万件，申请裁决者将近30万件，若裁决后提起诉愿之案件为十分之一，亦有约30000件，此将造成重大行政负担。因此，关于交通裁罚案件，依修正后之“行政诉讼法”规定，原告于收受裁决书后，得迳向管辖之“行政法院”提起诉讼，不须经诉愿先行程序。惟为保留行政内部自我审查之机会，并减轻“行政法院”之负担，同法并规定，原告起诉后，法院应将起诉状送达被告（原处分机关），被告机关收受起诉状缮本后，应重新自行审查原处分是否违法，若是，则应自行撤销或变更原处分，若被告依原告之声明重为处置者，应即陈报法院，此时，原告之诉视为撤回（§237-4），法院则应依职权退还原告已缴之裁判费用（§237-5）。此种折衷方式，一方面保留行政机关内部自我审查之机会，他方面亦可减轻法院之负担，故“司法院”与“行政院”（“交通部”）皆能接受。但应注意者乃是此种行政内部审查却与诉愿程序完全不同，盖其常仅由原处分机关之公务员自行重新审查，并非由类似“诉愿审议委员会”之组织依“诉愿法”规定之程序重新审查。若此种自行审查方式运作良好，一方面可减省行政程序，迅速终结行政争议程序，他方面又可维持行政自我审查之机制，由行政机关保有优先自我审查之机会，避免司法直接介入行政，有益权力分立制度之运作，同时并可减轻法院之负担。可惜目前并不清楚自行审查之效果如何，对于案件过滤之效果是否确如诉愿般显著。
而在智慧财产（专利、商标等）案件之争议，虽然许多学者建议应将该等案件之诉愿程序废除，改以其他方式（例如“智财专家审查委员会”）或直接向法院起诉，藉以改善案件拖延多年始能终结之缺失。但“经济部”之态度乃是坚持维持现制，仍由“诉愿审议委员会”审查“智慧财产局”之行政处分。智财争议案件处理程序戎长、拖延甚久之问题仍无适当解决方案。拙见认为在个别特殊领域，确实应检讨诉愿强制之规定，独立机关以及“智慧财产局”之部分，显有迫切修改必要。
（3）拙见。
“宪法”第16条明文保障人民之诉愿权，在日本、德国及法国皆无类此规定。制宪法者特别强调诉愿权之重要性而须提升至宪法位阶给予保障，藉以维护、实现人民之基本权。我国台湾地区诉愿制度跟德国或法国主要差异在于全部采外部委员组成之委员会审查，且采无偿主义，若直接提起诉讼，原告起诉即须先缴裁判费，人民可能因胜诉比率太低而放弃救济。从节省国家资源之角度思考，全部废除诉愿改为迳行提起诉讼之制度，或可大量削减无谓之行政争议案件，此亦属可思考之方向，惟，若反向思考，节省行政机关之经费，却需投入大量司法费用，显然无法降低国家财政负担，盖虽有地方自治，然而却非完全享有自治权，实质上系“中央集权制”，此与德国采邦联制存在架构上之差异，邦之财政和联邦较有明显区别，职是之故，废除诉愿实际无法减少财政负担，反而因“诉愿会委员”皆为兼任，仅出席时领微薄之出席费，相较于增加高薪之法官员额，显然诉愿制度即为节省。
此外，我国台湾地区的诉愿制度设计和德国本质上之差异如下：（1）以增聘外部委员方式提升公正性；（2）诉愿制度存在已久，其利用便捷容易，使国民之权利救济途径充实扩大。假如对照我国台湾地区之诉愿救济程序，皆由上级机关或上级监督机关另组“诉愿审议委员会”，在德国可能是由原承办公务员之长官、主管或较高阶公务员再审查，或由上级机关之主管再审查，或在少数情形，组成审查委员会审查，其能发挥之救济效果基本上不大。此外，德国制度之改变，某种程度上是受法国及欧盟其他国家逼迫，因为德国加入欧盟以后，法国主导之欧盟常逼迫德国修改法制，因为法国等其他欧洲国家认为德国法制极为繁复、细致到欧洲人都很难接受，认为并无细致区分之必要性。此乃德国法学、哲学思考和其他欧洲国家法学、哲学思考相异之处。
由“诉愿审议委员会”作成诉愿决定，涉及行政责任由谁负担之问题。“诉愿审议委员会”所为之决议，纵使与该机关长官之意见不符，其亦无法自行变更。但我国台湾地区人民几乎皆知诉愿决定系由多数外部委员组成之“诉愿审议委员会”所作成，基本上并不要求诉愿管辖机关长官应对诉愿决定负责，以作者之经验，尚未见到人民要求诉愿管辖机关长官应对诉愿决定负责之实例。
关于听证与诉愿之关系，如前所述，凡经听证程序后作成之行政处分，对其救济不须经诉愿，惟我国台湾地区之法律有强制听证之规定者并不常见，而且听证程序之劳费甚至超过诉愿，是以行政机关举行听证之情形并不多见，且两种程序之目的、作用亦非相同，立法者从未规定诉愿可取代听证，因而我国台湾地区并无德国各邦所谓，藉诉愿以规避听证之情形。
四、结语
罗马法谚有言，有权利即有救济，无救济即无权利。人民之公法权利和私法权利皆应受同等重视，人民相对于公权力常处于被支配之不利地位，为实现民主原则，因此，行政救济制度之健全更属迫切需要。诉愿作为行政内部之自我审查、管控制度，甚至作为某些诉讼之先行程序，其目的不单纯在于权利救济，亦在于依法行政之管控，是以“诉愿法”之规定，即应配合诉愿之本质进行设计，不应偏于一方，同时更应注意其作为某些诉讼先行程序之设计，不应借口诉愿和诉讼本质不同，是以并无互相比照之必要，如此始能制定最完善之“诉愿法”，提供周延保障。
在我国台湾地区之行政救济中，由行政机关内部自我审查之程序并非仅诉愿一种，许多法律除诉愿外，另设有行政内部之自我审查程序，例如“公务人员保障法”之复审、“税捐稽征法”之复查、律师以外之各专技人员法律规定之惩戒覆审、“兵役法”施行法之复核、“贸易法”之声明异议、劳工保险与国民年金之争议审议、教师之申诉、再申诉、“性别平等教育法”之申复等等，不胜枚举，其性质有被认为与诉愿相同者，亦有被认为系诉愿之先行程序者，不但名称不一、种类繁多，而且层级繁复，令人混淆困惑，究竟属于程序再开抑或属于救济程序，性质不明，常造成人民获得迅速救济之期待受到阻碍，例如“性别平等教育法”第32条规定，申请人及行为人对于第31条第3项处理之结果有不服者，得于收到书面通知次日起20日内，以书面具明理由向学校或主管机关申复之申复，同法第34条则规定，申请人或行为人对学校或主管机关之申复结果不服，得于接获书面通知书之次日起30日内，依下列规定提起救济：一、公私立学校校长、教师：依“教师法”之规定。据此规定，教师被认为违反该法成立性骚扰而被惩处者，起诉前须经申复、申诉、再申诉、诉愿等四级行政内部自我审查程序，起诉后仍可再经二次审判程序，此种多层级之行政救济规定实属累赘而无必要，多层级并非等于对人民权益保障更完善更迅速有效。因此有必要探讨诉愿制度与此等行政内部自我审查程序之关系，究竟应如何调整，是否能以保留诉愿而废除其他行政内部自我审查程序，抑或于特殊领域，以该内部审查程序替代诉愿，例如“公务人员保障法”之复审与律师以外之各专技人员法律规定之惩戒复审等等，事关诉愿制度之发展，如何定位并与其他行政内部自我审查机制调和，以提升行政效率，并使人民可迅速获得实质有效之权利保护，实有深入探讨之必要。详言之，于何种争讼案件应免除诉愿前置，使人民得直接向“行政法院”起诉，俾便获得迅速有效之权利保护，以及诉愿与其他行政自我审查程序之关系，应如何设置最能维护行政内部自我审查权？是否应选择最适当之单一行政自我审查程序而保留之，其余则废除，以免过多之起诉前先行程序妨碍人民诉讼权；或是参考日本法制，将诉愿作为任意程序，由人民自由选择起诉前是否进行诉愿程序，如此诸多繁杂问题，仍有待进一步厘清。
作者简介：张文郁，国立台北大学法律系教授。
文章来源：《行政法学研究》2015年第3期，转自中国宪治网。引注已略，引用请以原文为准。