2014年11月1日修改的《中华人民共和国行政诉讼法》（下称新《行政诉讼法》）将单方解除行政协议等行政行为纳入了行政诉讼受案范围，2015年颁布的《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》（下称《适用解释》）就行政协议案件审理相关内容作了进一步明确[1]。但由于行政协议具有行政性和协议性的双重属性，新《行政诉讼法》及相关司法解释对单方解除行政协议的规定较为原则，实践中，法院审理单方解除行政协议案件时，在解除行为性质、适用法律、解除条件、解除程序、裁判方式等方面存在认知和处理标准不一致的问题。而2019年11月12日，《最高人民法院关于审理行政协议案件若干问题的规定》（本文中简称《行政协议专项司法解释》）获得通过。结合《行政协议专项司法解释》的规定，进一步明确单方解除行政协议案件的审理裁判标准，规制行政机关单方解除行政协议行为，有利于完善政府守信践诺机制，优化营商环境，更好地实现行政管理和公共服务目标。

现状审视：149起案例折射类案裁判标准不统一的现实

通过Alpha法律系统，以“单方解除”“行政协议”为并列关键词检索，截至2019年11月25日，共检索到454起案件。通过逐一筛选，剔除民事案件、裁定驳回起诉案件、其他无关案件以及审级重复案件后，与本文主题高度契合的共有149起行政机关单方解除行政协议案件。这些案件的整体特点为：一是从结案年度看，结案数呈逐年上升趋势，2015年有5件，2016年为13件，2017年上升至36件，2018年进一步增长至65件，2019年回落至30件[2]。二是从地域分布看，涉案数最多的是辽宁省，共有21件；其次是浙江省，有16件；贵州省有14件，湖南省有13件，其他22个省或直辖市的涉案数均在8件以下。三是从行政协议类型看，149起案件共涉及18种协议类型，其中涉案数量最多的是房屋征收（征地）补偿协议，共有69件，占总数的46.31%；居第二位的是国有建设用地使用权出让合同案件，有23件，占15.44%；另外还有特许经营协议案件18件、招商项目投资协议案件15件、天然气投资利用协议4件，土地使用权挂牌成交确认书、水面承包协议、殡仪馆承包经营协议、采矿权有偿出让协议、地质灾害搬迁避让应急补助协议、改变大桥收费方式的协议、候车亭兼作广告载体的协议各2件等。通过对这149起案件案件进行深入分析，可以发现法院在单方解除行政协议行为合法性审查及裁判方面存在标准不统一的问题。[3]

（一）单方解除行政协议行为性质认定标准不一致

不同于民事合同具有较为单一的私法属性，行政协议兼具行政性与协议性。行政主体具有双重地位: 既是协议的一方当事人，享有《合同法》赋予的约定解除权、法定解除权[4]，又享有《行政诉讼法》所赋予的优益解除权。虽然同属解除权，但性质却截然不同，适用条件亦存在差异。通过对案例分析可知，由于约定解除、法定解除、行使优益权解除在外在表现形式上均为发送解除通知，行政主体在作出解除决定时在适用法律、认定事实的表述上并不能清晰判断出是何种解除，抑或行政机关的判断本就失之偏颇，而后续法院在司法审查中也存在对解除性质认识模糊的情况。一是对于同种情形进行不同认定。如在原告某投资中心诉被告江阴市国土资源局案[5]中，被告认为因原告未按约定付清全部土地出让金，根据国有建设用地使用权出让合同约定，并报江阴市政府批准，决定解除与原告签订的合同。法院经审理认为，被告单方解除合同行政行为符合双方在行政协议中的约定，实质上认定是一种约定解除。而在某房地产开发有限公司诉博罗县国土资源局单方解除协议案[6]中，同样是因为未缴纳土地出让金导致协议解除，法院则认定被告解除协议行为是单方解除，违反了行政正当程序原则，最终判决确认违法。二是在同一份判决中对于约定解除抑或行使行政优益权单方解除认定前后矛盾。如在原告某公司诉被告荆州经济技术开发区管理委员会案[7]中，法院一方面认定原告行为已符合合同约定解除条件，另一方面又以行政优益权确认被告作出的单方终止行为，既无必要，也一定程度上存在对行政优益权的不当理解。三是将行使行政优益权单方解除与法定解除混同。如在某公司诉江西进贤经济开发区（产业园）管理委员会案[8]中，法院认为行政协议不仅具有行政性，其还具有合约性，故解除行政协议不仅要符合行政法的相关规定，也需要符合合同法规定的解除条件。后续又称被告解除协议违反行政法上的信赖利益保护原则，还称该案是约定解除并非行使行政优益权解除。

（二）行使行政优益权单方解除行政协议条件认定不一致

《适用解释》对行政协议单方解除权行使条件作了规定，确立了公共利益需要与其他法定事由标准。从司法实践看，法院对于行使行政优益权单方解除行政协议的条件认知存在不一致。一是为公共利益、行政管理目标的实现或者法律、政策等发生重大调整或变化。如在习某诉葫芦岛市住房和城乡建设委员会案[9]中，法院认为行使优益权解除协议需要满足上述条件。二是基于法定事由或为了公共利益的需要。如在某公司诉北京市门头沟区城市管理委员会案[10]中，法院即认为被告基于政策的重大调整，出于公共利益的考虑解除政府特许经营协议，理由成立。又如，在某公司诉孝感市国土资源局案[11]中，法院认为要单方解除行政协议应满足以下条件：首先，必须是为了防治或除去对于公共利益的重大危害；其次，当作出单方调整或者单方解除时，应当对公共利益的具体情形作出释明；再次，单方调整须符合比例原则，将由此带来的副作用降低到最低；最后，应当对相对人由此造成的损失依法或者依约给予相应补偿。三是基于协议存在违法情形。如在王某、李某诉郑州市金水区人民政府案[12]中，法院即认为，作出单方解除协议的决定，通常是为了更好地实现公共利益或者行政管理目标，而对合同的履行作出单方调整；有时，也是基于协议存在某种违法的情形。依法行政原则在行政协议领域同样应当遵守。四是优益权的行使既不得与法律规定相抵触，也不能与诚实信用原则相违背。如在崔某诉丰县人民政府行政允诺案[13]中，法院认为，法治政府应当是诚信政府。诚实信用原则不仅是契约法中的帝王条款，也是行政允诺各方当事人应当共同遵守的基本行为准则。在行政允诺的订立和履行过程中，基于保护公共利益的需要，赋予行政主体在解除中的相应的优益权固然必要，但行政主体不能滥用优益权。行使优益权既不得与法律规定相违背，也不能与诚实信用原则相抵触。在对行政允诺关键内容的解释上，同样应当限制行政主体在无其他证据佐证的情况下，任意行使解释权。

（三）解除协议应遵循程序的审查认知不一致

对行政协议这一新型行政行为，在解除过程中应遵循何种程序，没有相应的规范依据可以适用，难免使得一些法院对程序性审查关注不够。有的法院认为解除协议应当遵循正当程序，否则构成程序违法。如在张某诉苍南县人民政府案[14]中，法院认为被告单方解除行政协议的行为对原告的补偿安置权益产生重大影响，但被告在作出解除决定前未告知原告享有陈述、申辩的权利，并充分听取其意见，明显违反正当程序原则，程序严重违法，遂判决撤销解除决定。有的法院在审理中忽略程序审查，甚至认为解除不需要听取陈述申辩。如在黄某等诉南昌市西湖区住房保障和房产管理局案[15]中，一二审法院自始至终未提及解除协议应遵循的程序。而在某公司诉农安县住房和城乡建设局请求撤销解除吉林省管道燃气特许经营协议决定一案[16]中，法院认为被诉行政行为不属于撤销或者注销行政许可行为，而是单方解除特许经营协议的行为，二者的法定程序不同，原告提出的农安住建局剥夺了其陈述和申辩权的主张，因被诉行政行为不属于行政许可行为，该主张不成立，该院不予支持。言下之意，解除行政协议不需要听取原告的陈述和申辩。

（四）针对同种情形裁判方式不一致

解除协议案件中的裁判方式不一致主要体现在两个方面：

一是履行协议案件审理中协议被解除的，存在多种裁判方式。第一种是判决履行协议。如在孙某诉关岭布依族苗族自治县人民政府请求履行征收补偿协议案[17]中，法院认为，单方解除理由不充分，依据不足，且诉讼中解除不影响协议效力，仍旧应该继续履行，遂判决被告全面履行安置补偿义务。第二种是裁定驳回原告起诉。在某公司诉上海市虹口区住房保障和房屋管理局请求履行征收补偿协议案[18]中，法院认为协议已经解除，原告仍要求继续履行系争征收协议的基础已不存在，遂裁定驳回起诉。第三种是认为解除行为合法而判决驳回原告诉讼请求，并判决对解除协议造成的损失予以补偿。如在焦某诉阳城县住房保障和城乡建设管理局请求履行征收补偿协议案[19]中，被告经重新测量发现原告房屋位于将建设的道路红线之外，遂单方解除协议，法院在该案中迳行对解除协议合法性进行审查后认为解除协议合法，请求履行协议的基础丧失，但判决被告对原告的损失应予补偿。

二是解除协议行为合法的，是否应主动判决采取补救措施存在不同。有的法院认为原告未提出补偿请求，故无法处理。如在某公司诉重庆市黔江区人民政府案[20]中，法院经审理认为解除协议行为合法，但原告与被告均未举示上述协议解除后应否补偿或补偿多少的相应证据，据此，关于上述协议解除后应否补偿或补偿多少的问题，无法一并处理，对此不作评述，原告可另行主张。有的法院则在原告未提出补偿请求的情形下迳行判决采取补救措施。如在黄某诉常德市市政公用事业管理局案[21]中，法院认为解除协议行为合法，在原告未就补偿提出请求的情况下，法院依然判决被告对单方解除行为采取相应补救措施。

明法析理：基于《行政协议专项解释》准确定性解除行为

《行政协议专项解释》关于单方解除行政协议的规定较以往司法解释有了进一步细化和提升。通过对该司法解释条文的研读，有助于对单方解除协议行为性质认定这个前提问题的解决，从而为合法性审查打下基础。

（一）《行政协议专项解释》关于解除协议的条文对比与解读

将《行政协议专项解释》与《适用解释》的相关规定对比可以发现，其关于行政协议的定义、适用法律、审查要件、判决方式等均有变化，对今后行政协议的案件审理亦存在较大影响。具体而言，如下表所示，《行政协议专项解释》关于解除行政协议的新规定体现为：一是明确将请求撤销解除行政协议行为案件作为诉讼种类。即请求撤销行政机关行使优益权的行政行为或者确认该行政行为违法。二是明确了坚持对行政机关行使优益权行政行为的合法性审查原则。即应当根据行政诉讼法第70条的规定对解除行政协议的行为进行审查；对于行政机关作出的单方解除行政协议行使优益权的行为规定了不同裁判方式。

（二）单方解除行政协议行为性质的识别

根据民事法律规范的规定，解除协议分为以下情形：一是约定解除。根据《合同法》第九十三条的规定，当事人协商一致，可以解除合同；当事人可以约定一方解除合同的条件，解除合同的条件成就时，解除权人可以解除合同。二是法定解除。根据《合同法》第九十四条的规定，出现该条规定的五种情形的，行政机关可以单方解除行政协议。实践中，行政机关往往基于行政优益权，以公共利益为由解除行政协议。

该如何理解行使优益权解除与上述约定解除、法定解除的关系呢？在行政协议中，必须引入一些非民事合同所有、不符合民事原理的特别约定与内容。比较多见的是赋予行政机关优益权，以及适用超越民法、合同法的特殊规则，从而形成了行政上的权利义务关系，以保证行政协议实现行政目的，保障协议履行。行政优益权在行政协议订立时一般作为强制性条款规定，对相对一方来说，要签订协议，就必须接受，包括对协议履行的指导与监督权、对不履行协议义务的相对一方的直接强制执行权、作为制裁手段的直接解除协议权、在情势变更情况下单方变更与解除协议的权利、对行政协议的解释权。[22]作为制裁手段的直接解除协议、在情势变更情况下单方变更与解除协议均属于行使行政优益权解除。

笔者认为，第一，约定解除可以是行使优益权解除、法定解除的表现形式。约定解除与行使优益权解除、法定解除并无必然分界。行使优益权解除、法定解除可以通过双方在协议中约定的方式来体现。第二，行使优益权解除可以构成法定解除的特殊形式。根据《行政协议专项解释》第二十七条的规定，人民法院审理行政协议案件，应当适用行政诉讼法的规定；行政诉讼法没有规定的，参照适用民事诉讼法的规定。人民法院审理行政协议案件，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的有关规定。关于法定解除，《合同法》第九十四条第（五）项规定的是兜底条款，即法律规定的其他情形。再根据《行政协议专项解释》第十六条的规定，在履行行政协议过程中，可能出现严重损害国家利益、社会公共利益的情形，被告作出解除协议的行政行为后，原告可请求撤销该行为。由此可以判断，“严重损害国家利益、社会公共利益的情形”亦可构成《合同法》第九十四条规定第（五）项兜底条款中的其他情形之一。第三，约定解除、法定解除、行使行政优益权解除均属于行政机关单方解除协议行为。与民事合同不同，行政协议的解除，考虑到行政协议所代表的国家利益或社会公共利益，作为相对人一方的原告不能行使单方解除的形成权。原告解除协议要通过行政复议或行政诉讼程序进行。[23]因此，从解除权行使的方式和效果上看，约定解除、法定解除、行使行政优益权解除最终都实现了行政主体单方解除行政协议，故而均属于《行政协议专项解释》第十一条、第十六条规定的关于解除协议的规定的调整范围，均应根据合法性审查原则进行全面审查。但值得注意的是，法院在对约定解除、法定解除、行使行政优益权解除等行政机关单方解除行为进行审查时，在适用法律依据、认定事实、解除程序等方面仍应当根据具体情形进行分析和判定，不能一概而论。

路径探索：明确单方解除行政协议合法性审查要件

根据《行政协议专项解释》第十一条的规定，对行政协议案件的审查是全面的合法性审查，包括是否具有法定职权、是否滥用职权、适用法律法规是否正确、是否遵守法定程序、是否明显不当、是否履行相应法定职责。针对前述实践中反映出的司法裁判不统一问题以及单方解除行政协议案件的特点，对单方解除行政协议行为的合法性审查要件重点梳理如下：

（一）是否滥用职权——加强对解除目的正当性的审查

考虑到程序问题、事实问题和法律适用问题另有审查标准，把滥用职权限于滥用实体裁量，更能兼顾审查标准体系的和谐。[24]考量滥用职权一词的原本含义，以及新《行政诉讼法》明确把“明显不当”亦并列作为审查标准，“滥用职权”宜限于行政机关违背法律目的、恣意行使权力、性质恶劣的情形，应存在主观恶意。行政机关出于不正当动机行使职权，极端轻率任性、不负责任等均属于恶意。滥用职权具体包括徇私枉法、打击报复、反复无常、任性专横等情形。该标准对于单方解除行政协议行为的审查具有较强的现实意义，有助于规制行政机关以政府换届、领导更替等理由解除协议行为。

法院在对“滥用职权”进行审查时，应关注在无行政法律规范或民事法律规范依据情形下，行政机关仅以“严重损害国家利益、社会公共利益”为由解除行政协议的，其真实意图是什么，是否存在主观恶意。“国家利益、社会公共利益”是《行政协议专项解释》规定的内容，较《适用解释》中“因公共利益需要或者其他法定理由”发生了改变，但仍保留“公共利益”的表述。“公共利益”作为一个不确定法律概念，其内涵外延均具有高度模糊性。以至于有学者认为：可确定的，先验超然的公共利益根本是不存在的，社会中只存在不同个人和团体的独特利益。[25]规范法学派创始人凯尔森和德国法学者阿列克西分别运用框架理论与法律论证理论证明了公共利益等不确定法律概念唯一正确答案预设的错误性。该命题成为了一个不能证成的本体论虚构，毋宁说是一种要被力求达成之目标。[26]实践中，行政机关以“公共利益需要”为由解除行政协议时，对公共利益的判断一般不会引用相关法律规定，完全取决于行政机关的自由裁量。学界对于公共利益需要作为行政机关单方解除协议的条件之一并无争议，但均未指出公共利益需要法律具体规定。例如，翁岳生教授就认为：“行政主体只有为防止或除去对公共利益之重大危害时，才拥有调整契约内容及解除行政契约的权力，以防止行政主体滥用此项权力。”[27]在行政机关单方变更或解除协议时，对公共利益的解释及司法审查强度的把握关涉国家对行政机关行使公权力的监管力度。法院更应审慎对是否构成“严重损害国家利益、社会公共利益”加以甄别，抽丝剥茧厘清行政机关真实意图，审查是否存在以公共利益为名滥用单方解除权，侵害合同相对方的合法利益，或是与协议相对方串通损害利益关系人之利益甚至是公共利益；权力行使主体混淆自身利益与公共利益，以自身利益取代公共利益；权力实际操作者——公务员的私益与公共利益相对分离，公务员个体利用职权进行寻租等现象。行政机关应有足够的凭据能够说明是基于保障国家利益、社会公共利益的目的而予以解除。

（二）适用法律法规是否正确——以适用行政法律规范为主，参照适用民事法律规范

行政协议包含了两类要素，即行政性与协议性，司法审查面临的问题是法律规范体系的运用涉及公法与私法两个层面，即“如何嵌入以公私法二分为基础的法秩序，为获得相应便利而不得不承受的负担”。[28]学界对于单方解除行政协议应当适用民事法律规范还是行政法律规范存在较大争议。有观点认为，行政机关单方变更、解除协议的行为属于违约行为，应当适用民事法律规范。理由是，适用民事法律规范有助于减少政府的败诉风险，助推政府重点项目的开展，同时在没有对合同相对人合法权益造成减损的情况下，确保行政效率。另一种观点认为，单方解除行为与行政协议中行政机关的行政处罚等单方行政行为一样，属于违法的行政行为，应当适用行政法律规范。理由是：第一，行政协议是对国家财产使用的管理，具有公益性，其在签订时双方当事人依据更多的是行政法律规范而不是民事法律规范。第二，单方变更、解除行为与一般行政行为无异。第三，为了防止公法遁入私法的弊端，更为了防止行政管理中可能出现的腐败，应当适用行政法律规范。[29]

根据《行政协议专项解释》第二十七条的规定，法院审理行政协议案件适用行政诉讼法的规定，可以参照适用民事法律规范关于民事合同的有关规定。行政诉讼法则规定审理行政案件以法律和行政法规、地方性法规为依据，参照规章。对于单方解除协议的行为的法律适用而言，不能一概而论。如果法律规范规定了行政机关可以单方变更解除协议，行政机关实施单方解除行为的，属于单方行政行为。我国行政机关与西方国家行政机关所拥有的当然特权并不相同。在法国，行政合同缔结后或者在履行过程中，由于社会情况变更，原来的合同不再符合公共利益的需要时，行政机关得随时解除合同。[30]在德国，针对变更不可能或者不可预期的情况，法律规定了解除权。据此，行政机关为了避免或者消除对大众福祉的严重损害，可以解除行政法合同（非常解除权），这是因为，为了执行公共利益所产生的行政任务，行政机关必须有这种权力，并在《联邦行政程序法》中予以规定。[31]我国尚未制定行政程序法，没有关于行政协议中行政机关权力的规定。一般情形下，在行政协议中，行政机关单方解除协议，必须有行政法律规范的依据。当然，由于行政协议制度正在发展和完善过程中，相关法律规范对单方解除协议的规定比较少见。一些法律规范中能够推导出行政机关可以解除合同。例如，《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》第17条第2款，未按合同规定的期限和条件开发、利用土地的，市、县人民政府土地管理部门应当予以纠正，并根据情节可以给予警告、罚款直至无偿收回土地使用权的处罚。行政机关既然可以罚款甚至无偿收回土地使用权，单方面解除合同的权力就属于不言而喻的权力了。对于这种行为应当认定为单方行政行为，适用行政法律规范的规定。[32]值得注意的是，根据《行政协议专项解释》第十六条的规定，“严重损害国家利益、社会公共利益的情形”亦可作为单方解除协议的依据。如果法律规定没有规定行政机关可以单方解除合同，但是合同约定可以解除的，行政机关的行为应当适用民事法律规范。

（三）是否遵守法定程序——以正当程序规制单方解除权的行使

由于统一的行政程序法典一直未能出台，行政主体的程序性义务与其享有的实体权力极不对称，同时也使得行政相对方的程序性权利保障欠缺，难以在行政协议中与行政主体处于对等地位。出于保证行政机关所预期的特定行政目标的达成的考量，行政机关有较大的行政优益权，而这在实际操作中又会引发诸多失范，对此需要借助行政程序来进行规范与控制，课加行政机关程序上的义务和赋予相对一方程序上的权利，使行政机关解除协议合乎理性，保证作出最有益的行政选择。[33]法定程序既包括民事法律规范规定的程序要求，也包括行政法上的程序要求。根据《合同法》第九十四条和第九十六条的规定，行政机关按照该法第九十三条第二款、第九十四条的规定主张解除合同的，应当通知对方。合同自通知到达对方时解除；法律、行政法规规定解除合同应当办理批准、登记等手续的，依照其规定。行政协议的约定解除或法定解除要遵守该条的规定。值得注意的是，除了该条规定以外，行政机关单方解除行政协议还应当遵守行政法上关于协议解除的相关规定。一是单行法对解除程序有特别规定的从其规定。如《基础设施和公用事业特许经营管理办法》第五十一条对行政机关解除特许经营协议的程序作出了明确规定，那么应当予以遵守。二是一般情形下解除协议应当遵守正当程序原则。解除行政协议作为对相对人影响较大的行政行为。一方面应构建听证或听取意见等制度来控制该权力的行使，加强理性选择。听证或听取意见的实质是行政机关与相对人就行政优益权、行政权力行使而疏通意见，通过赋予相对一方的反论权，让相对人进行陈述、申辩，排除恣意，将决定建立在坚实的事实基础上。如果影响相对人重大利益的，要求行政机关必须举行听证。另一方面，行政机关要履行告知义务，充分说明事实和理由。行政机关应通过书面形式对于解除行政协议的事实和理由进行书面阐述，使行政机关更加谨慎地作出解除决定，同时也便于对决定的正确性进行事后的审查和判断。[34]在作出最终解除决定时，还应当告知对方提起复议或诉讼等救济途径。

（四）是否明显不当——解除应是充分考量后的最后选择

如果行政机关的裁量明显超出了合理的界限，就构成实质上的违法，法院应当予以干预。鉴于事实认定、法律适用、行政程序、行政职权都有了相应的审查标准，“明显不当”最好理解为一个针对行政行为实体裁量的审查标准。行政行为明显不当可以分为几种情形：一是没有考虑依法应当考虑的因素；二是处理方式违反比例原则；三是没有正当理由的区别对待；四是违背业已形成的裁量标准；五是不考虑具体情况的“一刀切”处理。[35]对于解除行政协议行为而言，其对于是否应解除，尤其是在公共利益与协议相对人权益的权衡上，存在裁量空间。

行政机关行使行政优益权单方解除应尽量先采取修正或变更措施。通过行使行政优益权单方解除可使协议法律关系消灭，从而必将与行政协议的实际履行原则发生冲突，对相对人的合法权益造成侵害，所以应当尽力争取通过协商变更协议的方式消除协议中可能对公共利益造成损害的内容。只有对协议内容进行变更已不可能或者无法达成一致，或者不解除协议便不能避免或消除公共利益的损害时方能解除。[36]这是行政优益权单方解除比较特殊的地方，由此给相对人造成损害的，行政机关应当给予补偿，以保护相对人的合法预期。

标准统一：以解决争议为导向选择相应裁判方式

《行政诉讼法》第七十八条、《行政协议专项解释》第十六条对解除行政协议行为的判决方式进行了规定。针对前述实践中反映出的裁判标准不一致的问题，笔者认为，第一，原告起诉请求履行协议，而被告审理中作出解除协议行为的，宜裁定驳回起诉。立案后，审理中，被告以书面形式作出了正式的解除通知并送达原告，该解除通知已成立并生效的，鉴于履行协议已经丧失了基础，法院可以向原告释明可另行就解除协议行为提起行政诉讼，就履行协议案件裁定驳回起诉。第二，对于法院经审理认定解除行为合法，是否应当判决补偿的问题，要因案而异。原告在起诉时请求撤销解除行为，其客观上不可能再提起补偿请求，因为这在逻辑上是无法行得通的，原告的根本诉求就是撤销解除协议的行为，从而能够按照原协议继续履行，其不可能在解除协议案件中同时提出补偿请求。结合行政诉讼法及司法解释的规定，如果法院认为行为合法的，判决驳回原告诉讼请求，如果对原告造成了损失，就可以同时判决予以补偿。如果并未造成损失，则可不予判决补偿。在补偿的具体标准上，如果案件审理能够查明的，可以判决确定的标准或者数额；如果双方的证据及陈述不足以证明损失数量或金额的，则判决被告在一定期限内有一定补偿未尝不可。值得注意的是，在认定解除行为违法的情形的方可判决采取补救措施，行为合法的，是判决“补偿”，两者存在明显区别。第三，解除行为违法，法院判决撤销的，可视情判决继续履行协议。若原告仅请求撤销解除协议行为，法院经审查认定被诉行政行为违法而判决撤销的，无论原告是否提出继续履行协议的请求，基于实质上解决行政争议的考量，均可以判决被告继续履行协议、采取补救措施。但基于行政赔偿需要原告提出具体的赔偿类目、数额，并提供证据证明，在原告未提出赔偿请求的情形下，不宜直接判决赔偿。

注释

[1] 2018年2月6日，最高人民法院发布《关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》，（下称《行诉解释》），用以取代《适用解释》及《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》。翌日，最高院副院长江必新在介绍《行诉解释》的新闻发布会上指出，在有关行政协议的专项司法解释出台前，法院审理行政协议案件应当参照 《适用解释》相关规定的有关内容。参见《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国行政诉讼法〉的解释》新闻发布会，资料来源：http://courtapp.chinacourt.org/zixun-xiangqing-80372.html，访问日期为2019年12月26日。

[2] 这是因有些案件结案后尚未生效，故未将裁判文书上网。

[3] 本文中所举出的案例除特别标明外，均为单方解除协议行政行为案件。

[4] 包括约定解除和《中华人民共和国合同法》第九十四条规定的法定解除。

[5] 参见江苏省宜兴市人民法院（2018）苏0282行初45号行政判决书。

[6] 参见广东省惠州市中级人民法院（2017）粤13行终133号行政判决书。

[7] 参见（2016）鄂行终684号行政判决书、（2017）最高法行申3564号行政裁定书。

[8] 参见江西省南昌铁路运输法院（2018）赣7101行初686号行政判决书。

[9] 参见辽宁省葫芦岛市中级人民法院（2018）辽14行终119号行政判决书。

[10] 参见北京市门头沟区人民法院（2018）京0109行初16号行政判决书。

[11] 孝感市孝南区人民法院（2018）鄂0902行初35号行政判决书。

[12] 参见最高人民法院（2018）最高法行申9010号行政裁定书。

[13] 行政允诺的订立和履行某种程度上也可以视为协议，其关于优益权的行使对于行政协议亦有参考价值。参见“崔龙书诉丰县人民政府行政允诺案”，载《最高人民法院公报》2017年第11期。

[14] 参见浙江省高级人民法院（2017）浙行终1497号行政判决书。

[15] 参见南昌铁路运输中级法院（2019）赣71行终56号行政判决书。

[16] 参见吉林省长春市中级人民法院（2017）吉01行终218号行政判决书。

[17] 参见贵州省高级人民法院（2019）黔行终443号行政判决书。

[18] 参见上海铁路运输法院（2018）沪7101行初452号行政裁定书。

[19] 参见山西省高平市人民法院（2018）晋0581行初21号行政判决书。

[20] 参见重庆市高级人民法院（2016）渝行终690号行政判决书。

[21] 参见湖南省常德市中级人民法院（2016）湘07行终175号行政判决书。

[22] 参见余凌云：《行政法讲义（第三版）》，清华大学出版社2019年8月版，第303-305页。

[23] 参见梁凤云2019年5月国家法官学院《行政协议诉讼实务专题讲座》内容。

[24] 参见何海波：《行政诉讼法（第二版）》，法律出版社2017年5月版，第323页。

[25]［美］理查德·B·斯图尔特：《美国行政法的重构》，沈岿译，商务印书馆 2002 年版，第 63页。

[26] 上述理论中前者是基于对法律概念和法律适用活动的分析，后者是基于对立法活动的经验性观察。参见王天华：《行政法上的不确定法律概念》，载《中国法学》2016 年第3期，第82页。

[27] 翁岳生：《行政法》，中国法制出版社2002年版，第788页。

[28] 参见江必新：《中国行政合同法律制度：体系、内容及其构建》，载《中外法学》2012 年第 6 期。

[29] 参见梁凤云：《行政协议案件的审理和判决规则》，载《国家检察官学院学报》2015 年第 4 期，第34-35页。

[30] 参见王名扬：《法国行政法》，北京大学出版社2007年12月版，第154页。

[31] 参见[德]汉斯·J·沃尔夫、奥托·巴霍夫、罗尔夫·施托贝尔：《行政法（第二卷）》，高家伟译，商务印书馆2002年8月版，第161页。

[32] 参见梁凤云：《行政协议案件的审理和判决规则》，载《国家检察官学院学报》2015年第4期，第34-35页。

[33] 参见余凌云：《行政法讲义（第三版）》，清华大学出版社2019年8月版，第307页。

[34] 参见刑鸿飞、王春业、韩轶、吴志红：《行政法专论》，法律出版社2016年7月版，第260页。

[35] 参见何海波：《行政诉讼法（第二版）》，法律出版社2017年5月版，第314页。

[36] 参见郑秀丽：《行政合同过程性研究》，法律出版社2016年8月版，第125页。

来源：“行政法”公众号