——重庆四中院裁定冉某诉酉阳县国土房管局政府信息公开案
裁判要旨
在政府信息公开案件中，行政机关在告知申请人对申请事项、材料进行补正时，一并告知申请人不按要求补正将视为放弃申请等后果的，若申请人未按期进行补正，行政机关视为申请人放弃申请而未另作答复的，应认定该告知行为对申请人的权利义务产生了实质影响，具有可诉性。
【案情】
2017年8月，冉某向酉阳县政府提交《政府信息公开申请书》，请求公开20世纪六十年代为修建“落底洞电站”防洪槽而征收土地的征收土地申请书、补偿计划、安置计划等政府信息。2017年9月，酉阳县国土房管局作出《通知书》，认为冉某申请中提出了数项申请，要求冉某按照“一事一申请”原则，在5个工作日内对申请书进行补正，否则将按放弃申请处理。后，冉某未按通知要求补正申请，酉阳县国土房管局将冉某的《政府信息公开申请书》连同证据材料邮寄退还给冉某。冉某认为前述《通知书》侵犯了其合法权利，故提起行政诉讼，要求撤销该《通知书》，并责令酉阳县国土房管局对其政府信息公开申请限期予以办理。
【裁判】
重庆市酉阳县人民法院经审理认为，《通知书》符合“一事一申请”原则的规定，属于对冉某权利义务不产生实际影响的告知行为，遂裁定驳回冉某的起诉。冉某不服，提起上诉。重庆四中院经审理认为，因冉某在《通知书》规定的期限内未对其申请进行补正，酉阳县国土房管局便将申请材料退回冉某，视其放弃申请，未再作出后续行政行为，行政程序终止，对冉某的权利产生了实际影响，原审裁定驳回冉某的起诉系错误，遂裁定撤销原审裁定，并指令酉阳县法院继续审理。
【评析】
1.更正补充告知行为的性质认定
根据《最高人民法院关于审理政府信息公开行政案件若干问题的规定》第二条第（一）项规定：“公民、法人或者其他组织对下列行为不服提起行政诉讼的，人民法院不予受理：（一）因申请内容不明确，行政机关要求申请人作出更改、补充且对申请人权利义务不产生实际影响的告知行为。”一般而言，更正补充告知系行政机关收到申请之后，在对申请书的内容、证据材料进行审查的基础上作出的一种程序性行为，属于一种观念通知行为，其本质是一种事实行为，而不是最终的行政决定。但这是在告知行为未对申请人的权利义务产生实际影响的情况下才能作此认定。如果行政机关形式上以补正告知形式通知申请人进行更正补充，但实质是借补正告知拖延、拒绝申请人的信息公开申请，对申请人的申请作出了实体处理，则告知行为就产生了法律上的效果，具备了行政行为的特征，属于具体行政行为。本案中，《通知书》在其期满后，实质上系拒绝了冉某的申请，属于具体行政行为。
2.更正补充告知行为产生实际影响的判定
在政府信息公开案件中，判断行政机关的告知行为是否产生法律上的效果，主要看该告知行为是否表达了对申请人的申请予以支持或者拒绝的意思表示。
本案中，酉阳县国土房管局作出的《通知书》除了告知冉某需要补正的事项之外，还为其预设了逾期未补正的法律后果。在《通知书》规定的补正期限届满后，因冉某未按要求进行补正，《通知书》预设的法律后果的产生条件即已具备，从而对冉某的申请发生了法律效力。此时，该《通知书》便具备行政行为的成熟性、终结性特征，应当认定其对申请人的权利义务产生了实际影响。
3.更正补充告知行为的可诉性判断
实践中，告知内容主要有两种情形：一种情形是告知书中仅载明了需要更改、补正的事项和合理期限，而对逾期未更改、补正的法律后果未作明确。在这种情形下，行政机关在申请人逾期不作回应或在更改、补充期限内明确拒绝更改、补充后，无论行政机关对申请人的申请是否作出了答复，该告知行为均不对申请人的权利义务产生实质影响，申请人不能对通知行为提起诉讼，而只能针对行政机关的答复行为或者逾期未答复的不作为行为提起诉讼。
另一种情形是告知书中不仅载明了需要更改、补充的事项和合理期限，且载明申请人逾期无正当理由不更改、补充即视为放弃信息公开申请等法律后果。在这种情形下，又存在两种情形。一是若申请人收到告知书后，在告知书载明的期限内明确向行政机关表明其申请内容明确，不作更改、补充的，行政机关对其信息公开申请作出答复的，因后面的答复行为吸收了告知行为，对告知行为的起诉已无意义，此种情况下便应当认定告知行为对申请人的权利义务不产生实际影响，不具有可诉性。二是若申请人收到告知书后，逾期无正当理由未作回应的，行政机关视为申请人放弃信息公开申请，未作出答复的，则应当认定通知行为对申请人的权利义务产生了实际影响，告知行为具有可诉性。
本案中，冉某收到告知书后，逾期无正当理由未作回应，行政机关视为申请人放弃信息公开申请，未作出答复，该《通知书》对冉某的权利义务产生了实际影响。根据行政诉讼法第二条规定，本案《通知书》具有可诉性，冉某有权提起行政诉讼。
本案案号：（2017）渝0242行初76号 （2018）渝04行终11号
案例编写人：重庆市第四中级人民法院 张红梅 周 余 杨 伟
来源：《人民法院报》第六版案例精选篇，2019年6月6日