编者按：投诉人合法权益保护和原告主体资格认定，在行政执法和司法审查中存在较大分歧。有的行政机关的观点和做法是对投诉人的权益进行限制，其原因主要是投诉事项的大量增多，增加了行政机关的负担；司法审查中对投诉人的原告资格也有从严限紧的趋势，尽管最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十二条第五项对此已经作了规定，但实践中还是做法不一，大多数附加了其他条件。这一问题的解决，要从准确认识和把握设置投诉制度的出发点、积极意义和实践价值入手，不能仅仅囿于其负面效应或从某些行政机关的部门利益来理解和对待投诉制度。
【裁判要旨】
投诉是社会公众对各类违法行为的监督，也是行政机关发现违法行为的一个重要途径，能够有效弥补行政机关执法能力的不足。认定投诉人的原告主体资格，应严格以法律及有关司法解释的规定为依据。司法解释将“为维护自身合法权益向行政机关投诉”作为认定投诉人与被诉行政行为有利害关系的标准，是人民法院审查认定投诉人原告主体资格的法律依据。投诉人因自身合法权益受到被投诉行为的侵害或不利影响后，为了维护自身合法权益，向有查处职责的行政机关投诉,此时投诉人相当于被投诉行为的“受害人”，行政机关对被投诉行为的查处结果直接关系到投诉人的合法权益能否得到维护，两者具有明显的利害关系。实践中不应再人为地附涉其他条件以限制投诉人提起行政诉讼的权利，或者以没有法律规定赋予诉权为由将投诉人拒之门外。
【裁判文书】
江苏省南通市中级人民法院
行 政 裁 定 书
(2018)苏06行终528号
上诉人（原审原告）孟某。
被上诉人（原审被告）如皋市市场监督管理局。
被上诉人（原审被告）南通市工商行政管理局。
原审第三人江苏某食品有限公司。
上诉人孟某因行政处罚一案，不服南通市港闸区人民法院(2018)苏0611行初34号行政裁定，向本院提起上诉。本院依法组成合议庭，对本案进行了审理，现已审理终结。
一审法院审理查明，2017年2月9日，孟某向如皋市市场监督管理局（以下简称如皋市场监管局）提交《投诉举报函》，称其于2016年11月16日在某超市购买了第三人江苏某食品有限公司生产的200包“寿之源脱脂肉”，后发现该产品不是低脂产品，故举报第三人江苏某食品有限公司及某超市涉嫌生产、销售不符合食品安全标准的食品，要求：1.如情况属实，请如皋市场监管局协调商家退还其购物款，并按照《中华人民共和国食品安全法》（以下简称《食品安全法》第一百八十四条内容对其进行赔偿；2.对商家的违法行为进行查处，查处结果书面告知孟某并公示，对孟某个人信息保密，同时按照国家有关规定给予其表彰奖励；3.书面告知举报人对举报处理不服时的行政救济途径、方法等。
2017年2月9日，如皋市场监管局作出《举报受理通知书》和《申诉受理通知书》，对孟某的举报和申诉予以受理。2017年4月27日，如皋市场监管局作出《立案审批表》，对孟某举报的第三人江苏某食品有限公司利用产品标注对其生产的产品进行引人误解的虚假宣传行为进行立案调查。2017年6月15日，如皋市场监管局作出皋市监信处告字[2017]第6号《投诉举报处理结果告知书》，告知孟某因某超市及第三人江苏某食品有限公司提交《关于终止调解的申请》，如皋市场监管局决定终止调解。同时告知对第三人江苏某食品有限公司已立案查处，对某超市不予立案。2017年7月19日，如皋市场监管局作出皋市监案字[2017]第0271-03号《行政处罚决定书》，认定第三人江苏某食品有限公司生产的“寿之源脱脂肉”产品其外包装上宣称的“低脂产品”，不符合《食品安全国家标准预包装食品营养标签通则》（GB28050-2011）表C.1能量和营养成分含量声称的要求和条件“低脂肪”≦3g/100g固体。第三人江苏某食品有限公司存在利用其他方法，对商品的质量、制作成分、性能、用途、生产者、有效期限、产地等作引人误解的虚假宣传，违反了《中华人民共和国反不正当竞争法》（1993年12月1日施行，下同）（以下简称《反不正当竞争法》）第九条之规定。根据《反不正当竞争法》第二十四条之规定，1.责令停止违法行为，消除影响；2.罚款80000元。
2017年9月12日，孟某通过申请政府信息公开的方式获知被诉行政处罚决定，后向南通市工商行政管理局（以下简称南通工商局）申请行政复议。2018年1月19日，南通工商局作出通工商复字[2018]2号《行政复议决定书》，确认如皋市场监管局未在法定期限作出立案决定及未在合理期限将处理结果告知孟某的行为违法；维持皋市监案字[2017]第0271-03号《行政处罚决定书》。
2018年1月23日孟某向一审法院提起本案诉讼，请求：1.撤销如皋市场监管局作出的皋市监案字[2017]第0271-03号《行政处罚决定书》，并判令如皋市场监管局在法定期限内重新作出新的行政行为；2.撤销南通工商局作出的通工商复字[2018]2号《行政复议决定书》。
一审法院认为，本案的争议焦点在于：孟某是否具有提起本案诉讼的原告主体资格。《中华人民共和国行政诉讼法》（以下简称《行政诉讼法》第二条第一款规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的行政行为侵犯其合法权益，有权依照本法向人民法院提起诉讼。第二十五条第一款规定，行政行为的相对人以及其他与行政行为有利害关系的公民、法人或者其他组织，有权提起诉讼。可见，原告与被诉行政行为存在利害关系，是原告有权提起行政诉讼的前提条件。而行政诉讼法意义上的利害关系，应仅指公法上的利害关系，除特殊情形或法律另有规定，一般不包括私法上的利害关系。因此，判断有无利害关系，应看原告是否存在法律法规要求的行政机关应予考虑、尊重和保护的公法上的利害关系，原告的权利义务是否因被诉行政行为受到实际影响。
第一，本案被诉行政行为是如皋市场监管局对第三人江苏某食品有限公司违反《反不正当竞争法》的行为作出的行政处罚决定。虽然该行政处罚的启动在一定程度上是源于孟某的投诉举报，但该行政处罚是如皋市场监管局作为市场监督管理部门对违反《反不正当竞争法》的经营者作出，该执法目的在于维护市场竞争秩序，保护公平竞争，制止不正当竞争行为。对特定违法经营者的处罚所保护的是不特定的其他经营者和消费者的合法权益，并不对特定消费者的个人权益产生任何实际影响。《反不正当竞争法》第十七条规定，经营者违反本法规定，给他人造成损害的，应当依法承担民事责任。从该规定也可见法律已经赋予特定消费者相应的民事法律救济途径。
第二，孟某认为案涉违法行为涉嫌违反《食品安全法》。而如皋市场监管局是否按照《食品安全法》对第三人江苏某食品有限公司作出处罚也与孟某的权利义务不产生实际影响。因为从《食品安全法》第一条之规定可以看出，该法旨在保证食品安全，保障公众身体健康和生命安全。食品安全监管部门机关对违反《食品安全法》的行为作出处罚，系出于保障食品安全秩序，保护不特定公众的身体健康和生命安全，并不会对举报人个人的合法权益造成侵害。如果举报人是食品的消费者，认为其作为消费者的相关合法权益受到侵害的，可以依据消费者权益保护的相关法律规范寻求救济。
第三，孟某提起本案诉讼的目的是为第三人江苏某食品有限公司施加按照《食品安全法》处罚的负担。但无论是如皋市场监管局在被诉行政处罚决定中适用的《反不正当竞争法》，还是孟某主张适用的《食品安全法》，都只赋予任何公民对不正当竞争行为或食品安全违法行为的举报权和处理结果的知情权，并未赋予公民提起对第三人施加负担的请求权。
第四，孟某提出的被诉行政处罚结果影响其日后获得奖励的数额，孟某主张的该利益只是一种可能性利益，不属于法律法规要求的被告在作出被诉行政处罚决定过程中需要予以保护和考虑的公法上的利益。
综上，被诉行政处罚决定对孟某的权利义务不产生实际影响，孟某与被诉行政处罚决定不存在利害关系，故不具有提起本案诉讼的原告主体资格。据此，一审法院根据《行政诉讼法》第二十五条第一款、第四十九条第一项、最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第六十九条第一款第一项、第一百三十六条第七款之规定，裁定驳回孟某的起诉。
上诉人孟某上诉称，上诉人作为案涉商品的消费者、存在食品安全问题的实名举报者，与如皋市场监管局作出的案涉处罚决定存在利害关系。1.上诉人实名举报案涉存在食品安全问题的商品，符合《食品药品违法行为举报奖励办法》第九条、第十条的相关奖励规定。因如皋市场监管局认定事实和适用法律错误，作出了错误的行政处罚，将导致上诉人无法依据上述规定申领应得的奖励，已经对上诉人的实际利益造成了影响。一审裁定认定上诉人所主张的奖励只是一种可能性利益，存在明显不当。2.上诉人认为被举报商品应定性为食品安全问题，而被诉行政处罚将其定性为虚假宣传，将直接影响上诉人在主张赔偿的民事诉讼中的举证和法院对案涉产品的定性及判决。3.被诉行政处罚中直接引用上诉人的真实姓名，严重侵害上诉人隐私权。4.上诉人符合最高人民法院《关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十二条第（四）项、第（五）项及《行政诉讼法》第二十五条的规定，即具有利害关系，有权提起诉讼。请求二审法院撤销南通市港闸区人民法院（2018）苏0611行初34号行政裁定，支持上诉人的诉讼请求，将本案发回重审或依法改判。
被上诉人如皋市场监管局答辩称，1.被上诉人如皋市场监管局应当依据相关法律和案件事实作出行政处罚，上诉人孟某所称的举报奖励不是如皋市场监管局在作出被诉处罚决定时需要予以考虑和保护的公法上的利益。2.如皋市场监管局对本案立案查处之前，已经组织江苏某食品有限公司与孟某进行过协调，江苏某食品有限公司实际已经得知孟某的身份，故在行政处罚决定书中直接引用其真实姓名并不侵犯其隐私权。3.如果孟某认为因为购买案涉商品导致其合法权益受损害，应通过民事诉讼救济，与案涉处罚决定无关，不适用行诉法司法解释第十二条第（四）项、第（五）项规定。其他答辩意见同一审。
被上诉人南通工商局答辩称，南通工商局作出的案涉行政复议决定程序合法，事实清楚，适用法律正确。案涉行政行为的被处罚对象是第三人江苏某食品有限公司，而非上诉人孟某，如果因本案适用法律而导致上诉人无法获得奖励，不是行政诉讼法所调整和保护的范围。关于被诉处罚决定中有关隐私权的瑕疵问题已在行政复议决定中指出。孟某上诉理由不能成立，请求二审法院驳回其上诉请求。
孟某提起上诉后，一审法院已将双方提交的证据材料随案移送本院。
本院经审理，对一审判决认定的事实予以确认。
本院认为，认定投诉人的原告主体资格，应严格以法律及有关司法解释的规定为依据。《中华人民共和国行政诉讼法》第二条第一款、第二十五条第一款的规定，与行政行为有利害关系，是公民、法人或者其他组织具有原告主体资格和有权提起行政诉讼的前提条件。《最高人民法院关于适用<中华人民共和国行政诉讼法>的解释》第十二条第五项规定，为维护自身合法权益向行政机关投诉，具有处理投诉职责的行政机关作出或者未作出处理的，属于行政诉讼法第二十五条第一款规定的“与行政行为有利害关系”的情形。该规定与行政诉讼法第二条第一款规定相对应，将“为维护自身合法权益向行政机关投诉”作为认定投诉人与被诉行政行为有利害关系的标准。上述规定是人民法院审查认定投诉人原告主体资格的法律依据，实践中不应再人为地附涉其他条件以限制投诉人提起行政诉讼的权利，或者以没有法律规定赋予诉权为由将投诉人拒之门外。
投诉是社会公众对各类违法行为的监督，也是行政机关发现违法行为的一个重要途径，能够有效弥补行政机关执法能力的不足，因此不少涉及公共行政管理的法律、法规中都有关于投诉（有的称举报）的规定，有的还设立了奖励制度，鼓励对违法行为进行投诉。这些规定不仅赋予投诉人一种监督违法行为的权利，更重要的是赋予投诉人一个要求行政机关履行查处违法行为职责的权利，行政机关受理投诉事项后应当依法进行调查和作出处理，并将查处结果反馈给投诉人。通常情况下，行政机关的查处行为针对的是被投诉人，维护的是公共的或不特定公众的利益，不涉及投诉人个人的具体利益，因此投诉人无权对行政机关履行查处职责的行为提起行政诉讼，否则不仅会损害行政行为的效力和效率，破坏行政管理秩序的稳定和公共利益的安全，也会浪费有限的司法资源，违背行政诉讼的立法宗旨。但在实践中，有的投诉人是因为自身的合法权益受到被投诉行为的侵害或不利影响后，为了维护自身合法权益，或为挽回损失、或为获得赔偿、或为防止继续遭到侵害，而向有查处职责的行政机关投诉。在这种情形下，投诉人相当于被投诉行为的“受害人”，行政机关对被投诉行为的查处结果直接关系到投诉人的合法权益能否得到维护，两者具有明显的利害关系。如果不赋予这类投诉人原告主体资格，其合法权益将可能因行政机关查处结果的错误而得不到司法救济。因此，在适用《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第十二条第（五）项的规定认定“利害关系时可以从以下几个方面综合考量，1.投诉人自身存在一项合法权益。除了法律法规有特殊规定，这项权益一般应是公法上规范和保护的权益。纯粹私法上的权益与行政管理无关，不属于向行政机关投诉的范围。2.这项权益受到被投诉行为的侵害或不利影响，投诉是为了维护这项权益。3.行政机关对被投诉行为作出或者未作出处理对投诉人上述权益的维护有不利影响。4.被诉行政机关具有处理投诉职责。当然，认定有利害关系并不等同于合法性审查，行政机关查处行为是否合法，投诉人的诉讼请求能否得到支持需要从实体上进行审查。
本案中，上诉人孟某既是一个投诉人，又是一个消费者。孟某购买了江苏某食品有限公司生产的“寿之源脱脂肉”后，认为该商品包装上的食品成分表不符合食品安全相关规定，遂向被上诉人如皋市场监管局投诉举报。《反不正当竞争法》和《食品安全法》都规定了任何组织（单位）和个人对违法行为有权向有关行政机关进行投诉，孟某的案涉投诉行为，具有法律依据。如皋市场监管局应依法履行调查处理职责，并将处理结果告知孟某。如皋市场监管局经调查核实，认定江苏某食品有限公司被投诉的行为系违法行为，并作出了行政处罚决定。孟某购买了案涉商品，是该违法行为的“受害人”，依法可以要求江苏某食品有限公司给予赔偿。现孟某认为如皋市场监管局作出的案涉处罚决定对江苏某食品有限公司违法行为的定性和法律适用错误，影响了其获得赔偿的权益，请求撤销案涉处罚决定。本院认为孟某具有对案涉处罚决定提起行政诉讼的原告主体资格。
首先，孟某要求赔偿具有法律依据。1993年12月1日施行的《反不正当竞争法》没有规定消费者因经营者不正当竞争行为造成损害后要求赔偿的条款。《中华人民共和国消费者权益保护法》第五十五条第一款规定，经营者提供商品或者服务有欺诈行为的，应当按照消费者的要求增加赔偿其受到的损失，增加赔偿的金额为消费者购买商品的价款或者接受服务的费用的三倍；增加赔偿的金额不足五百元的，为五百元。法律另有规定的，依照其规定。《食品安全法》第一百四十八条规定，消费者因不符合食品安全标准的食品受到损害的，可以向经营者要求赔偿损失，也可以向生产者要求赔偿损失。接到消费者赔偿要求的生产经营者，应当实行首负责任制，先行赔付，不得推诿；属于生产者责任的，经营者赔偿后有权向生产者追偿；属于经营者责任的，生产者赔偿后有权向经营者追偿。生产不符合食品安全标准的食品或者经营明知是不符合食品安全标准的食品，消费者除要求赔偿损失外，还可以向生产者或者经营者要求支付价款十倍或者损失三倍的赔偿金；增加赔偿的金额不足一千元的，为一千元。但是，食品的标签、说明书存在不影响食品安全且不会对消费者造成误导的瑕疵的除外。上述规定的消费者要求赔偿的权益，既是为了维护消费者的合法权益，更是为了惩罚违法行为，规范和督促生产、经营者遵守法律法规，维护社会经济秩序和公共利益。因此，这种权益不同于一般民事主体之间的私法权益，属于公法上规范和赋予消费者的权益，具有法定性，对违法者则具有强制性和惩罚性，应受到行政机关作出的行政行为的尊重和保护。虽然行政机关在作出行政行为时未必把这种权益作为考量的因素，但如果因行政行为的错误损害了该权益，应对行政行为进行纠正，包括允许通过行政诉讼进行纠正。孟某作为案涉商品的消费者，有权依据上述法律规定获得相应的赔偿。
其次，孟某投诉是为了获得法定的赔偿。这种赔偿对于孟某来说，是一种私益，一般应通过民事途径获得。但是孟某要获得上述赔偿首先要认定江苏某食品有限公司的案涉行为违法，只有江苏某食品有限公司的案涉行为违法，孟某才能依法获得上述赔偿。如果江苏某食品有限公司自认其行为违法，孟某获得赔偿没有障碍；反之，则在一定程度上依赖于行政机关对违法行为的认定，行政机关对违法行为的定性及法律适用往往是消费者获得该类赔偿的前提条件，这也正是本案孟某通过投诉的方式要求如皋市场监管局进行调查处理的主要原因。也就是说，孟某是为了维护获得赔偿的合法权益而向如皋市场监管局投诉的，其投诉具有正当性。
再次，如皋市场监管局作出的行政处罚决定对孟某获得的赔偿有实质影响。表面上看，案涉处罚决定的相对人是江苏某食品有限公司，其维护的也是不特定公众的利益，但是比较上述规定可以看出，案涉处罚决定对江苏某食品有限公司违法行为的定性及法律适用，对“受害人”孟某能否获得赔偿、向谁主张赔偿以及获得多少赔偿均有实质影响。如果定性及法律适用错误，将直接损害孟某依照上述规定应获得的权益。因此，孟某提起本案诉讼，虽然不是直接解决其赔偿问题，但如果不赋予其原告主体资格，那么其依法应获得的赔偿将可能因案涉行政处罚的错误而无法救济和实现。
最后，孟某提起的诉讼实质上是履行职责之诉。纵观整个案件，孟某基于自己的合法权益受到江苏某食品有限公司违法行为的侵害，向如皋市场监管局投诉，是要求其履行对江苏某食品有限公司违法行为进行查处的职责。如皋市场监管局依法也具有该职责。孟某认为如皋市场监管局的履行职责行为未能维护其合法权益，向人民法院提起诉讼，人民法院应依法对如皋市场监管局履行查处职责的合法性进行审查。这种审查不仅要对履行职责的行为和过程进行审理，更要对履行职责的结果进行审查。否则审查就没有实质意义，投诉人的合法权益不能得到实际维护，也不符合履行职责之诉的价值意义。
需要指出的是，社会生活中可能存在一些以投诉为业，意图获取赔偿或奖励的“专业投诉人”，如果他们的行为没有违反法律法规的规定，对维护公共行政管理秩序和利益有积极意义，行政和司法宜采取谦抑的态度；如果严重违背了投诉的制度意义和目的，甚至扰乱了行政管理或司法的秩序，可根据实际情况依法予以规制，但也不能以变通或破坏原告主体资格认定标准为代价。
综上，上诉人孟某与被上诉人如皋市场监管局作出的案涉处罚决定具有利害关系，符合《最高人民法院关于适用＜中华人民共和国行政诉讼法＞的解释》第十二条第（五）项规定的情形，具有本案原告主体资格。一审法院在对投诉人原告主体资格的认识和把握上存在不当，本院依法予以纠正。鉴于经江苏省高级人民法院批准，南通市基层法院审理的一审行政案件自2018年7月1日起，已统一指定由南通经济技术开发区人民法院集中管辖。因此，本案应由南通经济技术开发区人民法院进行审理。据此，依照《中华人民共和国行政诉讼法》第八十九条第一款第（二）项之规定，裁定如下：
一、撤销南通市港闸区人民法院（2018）苏0611行初34号行政裁定；
二、本案指定由南通经济技术开发区人民法院审理。
审 判 长 杨德华
审 判 员 谭松平
审 判 员 鲍 蕊
二○一八年十月二十九日
书 记 员 王佳馨
转自：南通行政审判