褚广红诉梅河口市人民政府房屋征收行政补偿案
裁判要旨
在征收房屋、土地有关补偿的问题中，关于建筑物合法性的认定，要尊重历史，结合不同时期的有关法律、法规进行认定。在法律、法规颁布实施之前建设的房屋，由于不存在相关部门核发建设许可证等规定，不宜认定为违法建筑；法律、法规实施后，要根据相关条款修改时间确定建筑物是否合法的时间节点。
基本案情
2013年2月26日，梅河口市发展和改革局向梅河口市建设局下发《关于下达梅河口市2013年保障性安居和旧城区改造工程房屋征收计划的通知》，其中保障性安居工程（棚户区改造）项目表包括爱民佳苑东侧棚户区。2013年7月，梅河口市政府组织相关部门对《梅河口市爱民路东侧棚户区地块（二期）房屋征收补偿方案》进行论证，同时发布选择评估机构的公告。多数被征收人选择梅河口市诚信房地产评估测绘有限公司（以下简称诚信评估公司）为评估机构。2013年9月27日，梅河口市政府作出《关于对爱民路东侧棚户区地块（二）房屋征收的决定》。褚广红67.2平方米砖木结构有照住宅房屋和46平方米无照房屋在征收范围内。根据航拍图可以证明，褚广红的46平方米无照房屋建成于2006年9月1日之前，但褚广红不能举证证明其无照房屋建成于1990年4月1日前，评估时，对其无照房屋按照临时建筑予以评估。2013年11月1日，诚信评估公司对褚广红有照住宅房屋、无照房屋、装修及附属价值作出《房地产征收估价报告》。褚广红对评估结果有异议，但未申请复核评估。在规定的签约期限内，房屋征收部门与褚广红经多次协商，双方未能达成补偿协议。2013年12月20日，梅河口市政府作出梅政房征补（2013）100号《关于对褚广红房屋征收补偿的决定》（以下简称100号征收补偿决定）。褚广红不服100号征收补偿决定，向吉林省人民政府提出行政复议申请。吉林省人民政府维持了梅河口市政府作出的补偿决定。褚广红仍不服提起本案诉讼，请求撤销100号征收补偿决定，并对因房屋征收造成的停产停业损失和从业人员的工资予以合理补偿。另查明，褚广红67.2平方米有照房屋是其2006年从他人手中购买的，当时双方签订的买卖协议中注明“附属48平方米在内”。又查明，诚信评估公司在2002年以前是梅河口市住房保障和房产管理局的一个部门，2002年改制后独立。在该公司注册的评估师保留了原单位事业编制。2015年6月23日，吉林省住建厅作出《关于责令诚信评估公司限期改正有关问题的通知》。该公司于2015年7月解散。
裁判结果
吉林省通化市中级人民法院于2014年11月13日作出（2014）通中行初字第16号行政判决：驳回褚广红的诉讼请求。褚广红不服提起上诉。吉林省高级人民法院于2015年12月22日作出（2015）吉行终字第6号行政判决：驳回上诉，维持原判。最高人民法院于2016年4月27日作出（2016）最高法行申286号行政裁定：驳回褚广红的再审申请。
裁判理由
最高人民法院再审审查认为：褚广红对其申请再审的主张，均未举证证明。一、二审判决驳回其诉讼请求，并无不当。褚广红申请再审的理由不能成立。
一、关于评估报告的合法性问题
《房地产估价机构管理办法》第三条规定：“本办法所称房地产估价机构，是指依法设立并取得房地产估价机构资质，从事房地产估价活动的中介服务机构。”《房地产估价师执业资格制度暂行规定》第二条规定：“本规定所称房地产估价师是指经全国统一考试，取得房地产估价师《执业资格证书》，并注册登记后从事房地产估价活动的人员。”诚信评估公司系经依法批准成立的具有房地产评估资质的评估机构，评估人员也依法取得了估价师执业资格。虽然该公司接受委托作出本案评估报告时，评估人员因企业改制保留了事业单位编制，不符合有关房地产估价机构行政管理相关要求，相关行政管理部门依法对其进行查处，但是，并没有法律、行政法规规定，此种情况下评估机构的设立以及其作出的评估结论应属无效。诚信评估公司系独立核算企业，褚广红主张该公司的评估人员与梅河口市政府以及项目开发企业存在利害关系，评估结论不具有合法性，但其对此未能举证证明。
《国有土地上房屋征收评估办法》（以下简称《征收评估办法》）第四条第一款规定：“房地产价格评估机构由被征收人在规定时间内协商选定；在规定时间内协商不成的，由房屋征收部门通过组织被征收人按照少数服从多数的原则投票决定，或者采取摇号、抽签等随机方式确定。具体办法由省、自治区、直辖市制定。”梅河口市政府根据多数被征收人的意见，选定诚信评估公司作为本案征收补偿行为的评估单位，选定评估机构的主要程序合法。《征收评估办法》第二十条第一款规定：“被征收人或者房屋征收部门对评估结果有异议的，应当自收到评估报告之日起10日内，向房地产价格评估机构申请复核评估。”《国有土地上房屋征收与补偿》第十九条第一款规定：“对被征收房屋价值的补偿，不得低于房屋征收决定公告之日被征收房屋类似房地产的市场价格。被征收房屋的价值，由具有相应资质的房地产价格评估机构按照房屋征收评估办法评估确定。”诚信评估公司依照法定程序作出评估结论，褚广红主张该评估报告对其被征收财产的价值认定不合理，但未在法定期限内依法申请复核。在一、二审及本院审查期间，褚广红亦未举证证明，诚信评估公司对其被征收财产的评估价格，明显低于当地类似房地产的市场价格。综上，尽管诚信评估公司自身存在不符合行业行政管理相关规定的问题，但不足以否认评估结论的合法性。褚广红主张评估不合法申请再审，本院不予支持。
二、关于无照房屋性质认定及补偿问题
根据吉建房〔2009〕38号《吉林省房屋登记若干问题暂行规定（一）》第十三条规定，无照房屋性质认定的主要时间节点为1990年4月1日，也即《城市规划法》施行之日。该法第四十条规定，在城市规划区内未取得城市规划主管部门核发的建设许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的建筑物，属于违法建筑物。但改正后保留的建筑物，不认定为违法建筑物。本案征收补偿方案规定，被征收人能够提供真实有效的原始凭证，证明其房屋为1990年4月1日前建成，具备居住条件的无照房屋，可以参照正式有照房屋予以补偿，但不享受赠送、奖励等其他优惠；对1990年4月1日至2006年9月1日之间建设的房屋，视为合法临时建筑，参照建筑成本价给予合理补偿；2006年9月1日之后建设的房屋，视为违法建筑，不予补偿。征收补偿方案的规定，与法律的规定不冲突，应当认定为合法有效。褚广红主张其46平方米无照房屋建于2006年9月1日之前，但没有证据证明该房屋建成于1990年4月1日以前，梅河口市政府在调查核实的基础上，按照合法临时建筑对其46平方米无照房屋予以评估补偿，主要事实清楚，符合本案征收补偿方案的规定，已经充分保障了褚广红的合法权益。褚广红主张对其46平方米无照房屋应按照有照房屋予以补偿，理由不能成立。
三、关于住宅兼营业用房的补偿问题
《征收评估办法》第九条第三款规定，对于已经登记的房屋，其性质、用途和建筑面积，一般应当以房屋权属证书和房屋登记薄的记载为准。国务院办公厅国办发〔2003〕42号《关于认真做好城镇房屋拆迁工作维护社会稳定的紧急通知》（以下简称42号通知）第四条规定：“对拆迁范围内产权性质为住宅，但已依法取得营业执照经营性用房的补偿，各地可根据其经营情况、经营年限及纳税等实际情况给予适当补偿”。依照以上规定，产权证记载为住宅用房，尽管被征收人实际用于经营，已取得营业执照并能够提供纳税证明，但从房屋的性质上讲仍应认定为住宅。42号通知同时授权地方人民政府对此类房屋的补偿标准作出具体规定。梅河口市政府制定的本案征收补偿方案规定，不临主要街路自行改变用途的住宅房屋，工商税务手续齐全，实际用于经营的，按照住宅标准予以补偿安置；选择货币补偿，营业损失按照被征收房屋价值的10%予以一次性补偿。征收补偿方案的上述规定，与法律、行政法规不相冲突，应当认定为合法有效。褚广红的67.2平方米有照房屋登记为住宅，实际用于经营，100号征收补偿决定按照住宅予以评估补偿，并给予住宅总价值10%的营业损失补偿，符合征收补偿方案的规定。褚广红主张应当按照经营性用房的标准予以补偿，没有事实和法律依据，本院不予支持。
应当指出的是，本案二审判决作出于2015年5月1日之后，应当适用修改后的《行政诉讼法》第八十九条第一款第（一）项规定，判决驳回上诉，维持原判。二审判决引用修改前的《行政诉讼法》第六十一条第（一）项的规定作出判决，适用法律错误，本院予以纠正。但是，该项错误不影响二审判决结果的正确性，不构成再审的理由。
综上，梅河口市政府作出的被诉征收补偿行为，认定事实基本清楚，主要程序合法，褚广红的再审申请不符合《行政诉讼法》第九十一条第（三）项规定的情形。依照《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第七十四条的规定，裁定：驳回褚广红的再审申请。
法院评论
本案涉及到的主要问题就是城市规划区内建筑物合法性的认定问题，这也是法院审理此类案件中经常遇到的难题，下面，我们仅就该问题重点阐述。要全面地了解城市规划的历史变革，就必须了解相关法律、法规的历史发展，我国有关城市规划的法律制度，是从上世纪80年代开始逐步建立的。
国务院1983年5月25日批准，城乡建设环境保护部于1983年6月4日发布的《城镇个人建造住宅管理办法》第四条第二款规定：“城镇个人建造住宅需要征用土地的，必须按照国家有关规定，办理征地手续，禁止任何单位和个人未经批准擅自建造住宅。”国务院1984年1月5日发布了《城市规划条例》，根据该条例第四十四条和第五十条《城市规划条例》第四十四条规定：“在城市规划地区内国家所有的土地和征用集体所有的土地上，需要新建、扩建、改建任何建筑物、构筑物，敷设道路和管线的，都必须向城市规划主管部门提出建设申请。国家法律另有规定的，按法律规定办。”“申请进行建设的组织和个人，经城市规划主管部门确定其建设位置，提出地面控制标高、建筑密度、建筑层数、建筑立面以及与环境协调等设计要求，并审查其有关设计文件和图纸，发给建设许可证后方可施工。”第五十条规定：“城市规划主管部门对本行政区域内违反本条例的组织和个人，可以分别给予以下行政处罚：
（一）对违反本条例规定侵占土地的，应当责令其退出违章占用的土地，或者吊销其用地许可证并可给予警告或者罚款。
（二）对违反本条例规定进行建设的，责令停止违章建设行为，吊销其建设许可证，或者责令其拆除违章的建筑物、构筑物，并可给予警告或者罚款。”的规定，在城市规划区内，未取得城市规划主管部门核发的建设许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的建筑物，属于违法建筑物。也就是说，在城市规划区内，个人所建住宅在1983年6月4日之前，其他建筑在1984年1月5日之前，就已存在并保留至拆迁或征收时的建筑物，虽未取得城市规划主管部门核发的建设许可证，但因该条例不溯及既往，故不宜认定为违法建筑。
全国人大常委会1989年12月26日通过《城市规划法》，该法自1990年4月1日起施行。根据该法第三十二条和第四十条的规定，在城市规划区内，未取得县级以上城市规划主管部门核发的建设许可证或者未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的建筑物，属于违法建筑物。但改正后保留的建筑物，不应认定为违法建筑物。《城市规划条例》发布后，在城市规划区内，根据该条例的规定，属于违法建筑物，但具有职权的机关责令改正后保留的建筑物，亦不应再认定为违法建筑物。
全国人大常委会2007年10月28日通过《城乡规划法》，2008年1月1日起施行。根据该法第四十条、第六十四条的规定，违法建筑包括以下几种情形：（1）未取得《建设工程规划许可证》进行建设的建筑物和构筑物。（2）擅自改变《建设工程规划许可证》规定的内容进行建设的建筑物和构筑物；（3）擅自买卖、转让《建设工程规划许可证》或利用失效《建设工程规划许可证》进行建设的建筑物和构筑物；（4）将批准的临时建设工程改变成永久性、半永久性建筑物和构筑物；（5）不按规定期限拆除的临时建筑物、构筑物；（6）其他违反城乡规划进行建设的建筑物和构筑物。
根据上述法律、法规规定的精神，人民法院在审理此类案件时，主管部门颁发产权证的建筑物，一般不应当认定为违法建筑物。
本案中，吉林省住房和城乡建设厅于2009年12月29日作出的吉建房〔2009〕38号《吉林省房屋登记若干问题暂行规定（一）》第十三条对申请登记房屋的建设日期进行了详细分类，即：（1）1984年1月5日前建设的无规划许可的房屋；（2）1984年1月5日至1990年4月1日建设，影响城市规划、尚可采取改正措施，但已经规划行政主管部门依法处罚完毕的房屋；（3）1998年3月1日前建设的无施工许可的房屋；（4）1998年3月1日后建设的无施工许可且已经处罚完毕的房屋；（5）后划人城市规划区内，申请人持有原建房审批手续的房屋。吉林省住房和城乡建设厅的上述规定，强调了三个时间节点，分别是1984年1月5日、1990年4月1日和1998年3月1日。1984年1月5日是国务院发布《城市规划条例》的时间，规定在城市规划区内，个人所建住宅在1983年6月4日之前，其他建筑在1984年1月5日之前，就已存在并保留至拆迁或征收时的建筑物，虽未取得城市规划主管部门核发的建设许可证，但因该条例不溯及既往，故不宜认定为违法建筑。但在《城市规划条例》发布后，《城市规划法》施行之前，即1984年1月5日至1990年4月1日之间建设的违法建筑，具有职权的机关责令改正后保留的，亦不应再认定为违法建筑。1990年4月1日《城市规划法》施行后，未取得县级以上城市规划主管部门核发的建设许可证或未按照建设工程规划许可证的规定进行建设的建筑物，均属于违法建筑。吉林省住房和城乡建设厅作出的吉建房〔2009〕38号房屋登记规定，符合上述法律、法规的规定。梅河口市政府作出的梅河口市爱民路东侧棚户区地块（一期）房屋征收补偿方案中，关于未经登记房屋认定和处理也体现出了关于时间节点的规定：（1）被征收人能够提供真实有效的原始凭证，证明房屋为1990年4月1日前建设，且墙体为三七墙以上、房屋跨度4.5米以上、檐口高度2.4米以上、门窗完整、房屋面积30平方米以上、具备居住条件的无照房屋，可参照正式房屋处理，原面积征一还一或按评估价格给予补偿，不再享受赠送、奖励等其他优惠政策；（2）对在1990年4月1日至2006年9月1日期间建设的房屋，视为合法临时建筑，参照建筑成本给予合理补偿；对在2006年9月1日之后建设的房屋，视为违法建筑，不予补偿，由规划部门统一组织拆除。本案中，褚广红向法庭出示的证据能够证明其46平方米无照房屋建于2006年9月1日之前，没有证据证明该房屋建成于1990年4月1日以前，梅河口市政府在调查核实的基础上，按照合法临时建筑对其46平方米无照房屋予以评估补偿，并无不当。
法院在审理建筑物合法性认定等此类问题时，还应该注意以下几方面的问题。
（1）关于被划入城市规划区原集体土地上的建筑物是否合法的认定。因城市规划变更后，被划入城市规划区的农民集体所有土地上如果城市规划变更前就已存在需要根据建筑时有关土地管理方面的法律规范进行审查。国务院1982年2月13日发布《村镇建房用地管理条例》，该条例发布前就已存在并保留至征收时的建筑物，虽没有经公社管理委员或县级人民政府批准，但亦因该条例不具有溯及既往的效力，故不宜认定为违法建筑。全国人大常委会1986年6月25日通过《土地管理法》，1987年1月1日起施行。该法规定，1987年1月1日以后，县级人民政府批准农民占用土地所建的住宅和乡（镇）村企业使用集体土地所建的建筑物，一般应当认定为合法建筑。但乡级人民政府批准，农村居民使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地所住宅，亦属合法建筑。全国人大常委会于2004年8月28日对该法进行修改，规定2004年8月28日之后，县级人民政府批准农民占用土地所建的住宅或乡（镇）村企业使用集体土地所建的建筑物为合法建筑；涉及占用农用地的，须经省级人民政府批准，未经省级人民政府批准的为违法建筑；乡级人民政府不再有批准权，其批准所建的住宅，应为违法建筑。
（2）关于城市规划区域内土地性质的认定问题。《土地管理法》第八条规定：“城市市区的土地属于国家所有。”“农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有。”该条对被划入城市规划区的农民集体所有土地是自然而然就转化为国有土地，还是必须通过征收和补偿才能转变为国有土地的问题，没有明确规定。笔者认为，《宪法》第十条第三款、《土地管理法》第二条第四款均规定，国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。《物权法》第四十二条规定：“为了公共利益的需要，依照法律规定的权限和程序可以征收集体所有的土地和单位、个人的房屋及其他不动产。”“征收集体所有的土地，应当依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗的补偿费等费用，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益。”“征收单位、个人的房屋及其他不动产，应当依法给予拆迁补偿，维护被征收人的合法权益；征收个人住宅的，还应当保障被征收人的居住条件。”因此，为了公共利益的需要而被划入城市规划区域的集体土地，根据上述的规定，必须通过征收和补偿，才能转变为国有土地。
人民法院在审理此类案件，判断土地性质问题时，一是要审查城市规划区域的范围。不在城市规划区域范围的土地，只有法律明确规定属于国家土地或者国家通过征收取得的土地外，均应认为集体性质的土地。二是因城市规划的发布或者变更，将原集体土地扩展进城市规划区的，要审查是否对农村集体组织的土地进行征收，如果没有进行征收或征收没有完成的，土地性质仍应认定为集体土地，征收完成的，才应认定为国有土地。征收完成是以作出征收决定并已将补偿款发放给农村集体经济组织或者作出补偿裁决为标志。
（3）关于规划区内未征收土地上新盖加盖建筑物的合法性认定问题。对规划区内未征收土地上，农村居民使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地所新建的住宅，乡镇人民政府是否有权批准的问题，在实践中存在不同意见。笔者认为，在行政管理活动中，为了管理方便，在规划区内未征收土地上，农村居民使用原有的宅基地、村内空闲地和其他土地所新建的住宅，一般还是先报乡镇人民政府，经过初步审核后，报有关规划部门审批，如果乡镇人民政府，在申请表上，写明同意报城市规划部门的，不能认定为批准。只有等到城市规划部门颁发规划许可证后，才能认定为批准。如果乡镇人民政府在申请表中，写明批准建设，此时应当认定为越权批准，批准行为仍然无效。
（4）关于违法建筑应否补偿的问题。从行政相对人自身是否存在违法的问题上划分，违法建筑可分为两大类，一类是行政相对人通过伪造申请材料、行贿等违法手段获取批准；另一类是由于批准机关的工作人员疏忽大意或者业务不熟悉，行政相对人的建房申请本不应批准或者其无权批准的，而给予了建房批准。第一类违法建筑，因我国宪法和物权法规定，公民、法人或者其他组织的合法权益，法律予以保护，但非法获得的利益法律不予保护，行政相对人通过违法手段获得批准，不属于其合法取得的利益，法律不应予以保护，故在拆迁或者征收中，对此类违法建筑，不应当给予补偿。对第二类违法建筑在拆迁或者征收中应否给予补偿的问题，笔者认为，应当予以补偿。理由有二：其一，此类行政机关违法批准行为的过错，在于行政机关，而不在于行政相对人，由此产生的法律后果不应当由行政相对人承担；其二，由于行政机关批准行为违法，若造成行政相对人合法权益损害的，行政机关应当承担赔偿责任。这里的赔偿责任与行政补偿责任基本相当。所不同的是，有可能赔偿机关与补偿机关不相同，但都是由国家承担责任。从维护行政机关的公信力，解决纠纷的实质问题，减少当事人诉累的角度考虑，还是给予补偿更为有利。
此外，人民法院在审理有关拆迁或者征收补偿案件时，还应注意以下问题：（1）企事业单位在计划经济时期或者改革开放初期（即20世纪90年代初期以前）违法违章所建的房屋，事后分配给其职工居住。虽然这类房屋的合法性存在一定的问题，但当时所分配给职工的房屋，是该职工应当享受的国家福利，房屋的合法性与职工个人应当享受的权利之间没有法律上的关系，作为职工不应当承担违法违章建筑的法律后果。因此，对此类情况应当给予职工适当的补偿。（2）行政机关征用农村集体土地之后，被征用土地上的原农村居民对房屋仍享有所有权，房屋所在地已被纳入城市规划区的，在《国有土地上房屋征收与补偿条例》施行以前（即2011年1月21日以前），可以参照《城市房屋拆迁管理条例》的补偿方式和标准进行安置补偿；在其施行之后，可以参照该条例的补偿方式和标准进行安置补偿。但是，需要注意的是，我国少数城市地方性法规规定征收集体土地上房屋的补偿和安置标准高于国有土地上房屋的征收补偿和安置标准。为了充分保护行政相对人的合法权益，有关补偿和安置标准的问题，应当按照“就高不就低”的原则掌握。
来源：人民法院案例选（2016年第10辑总第104辑）
转自：“行政执法研究”公众号